张险峰：国土空间规划的半程体会与思考

导读

以多规合一探索为前奏的国土空间规划改革历程，可以划分为两个阶段：

第一阶段，是多规合一探索和政策的储备期。可以追溯到2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，需要提请注意的是，这个决定涉及的都是国家重大决策，建立国家空间规划体系和国土空间开发保护制度被纳入，足见其地位的重要和使命的艰巨；而这项内容被放在建立生态文明制度的篇章，可见其与我国绿色转型发展之间的内在逻辑关系和支撑保障作用之突出。
第二阶段，是国土空间规划体系出台及其实践的探索期。这个阶段的标志是以18号文为节点，以多规合一为基础的国土空间规划，真正开始了一系列在新语境下的实践探索。
在此过程中，三调结果不断推迟，市级规划指南几易其稿，国家规划尚在襁褓中，足见空间规划之难，需要解决的问题格外的艰巨。
那么到底难在哪里？
一是城市发展建设长期积累的问题多、根子深，解决难度大。经过40多年的快速发展，衍生出一系列系统性问题：区域发展失衡、创新动力不足、经济转型缓慢、乡村亟待振兴；生态环境破坏、各类空间要素冲突、安全底线面临挑战；土地投放粗放、城乡低效用地、空心村空置房、违法占地和建设治理；城市千城一面、三维空间失控、传统文化丢失、公共空间品质不高；城市功能缺失、基础设施欠账、民生保障欠账，等等。
二是城市本体变得日益复杂，驾驭难度增大。全球化新态势、开放新格局、市场经济深化等，对发展和对外开放带来新要求；科技进步、信息化时代、生产方式变革、交通通信方式变革、新能源革命、新产业新业态等日新月异，促进发展模式和空间模式巨大变革；人民对美好生活的向往、社会进步、生活方式转变、消费需求、社会矛盾转化等，不断提出民生新需求；山水林田湖草演进、粮食安全、公共安全与危机应对等，需要多学科综合统筹、共同面对。
三是多规协同底子薄、基础弱，融合难度大。国土空间规划是从中国特色的治理体系和问题独特性出发提出的要求，无现成国际经验可以“抄作业”。在基础理论、矢量化底图底数、法律法规、技术标准等方面都存在储备不足；长期以来，由于事权分割，部门思维、行业政策、管理体制机制和方法离多规合一、空间治理体系改革尚有差距；技术团队和管理者对规划的理解不同，对规划技术与管理的驾驭能力千差万别。
四是地方粗放式、扩张式的发展惯性强，转型难度大。地方仍然依赖土地财政和粗放式扩张，高能耗生产生活方式发展模式惯性仍然很强；规划理念、建设模式仍没跟上形势变化，规划执行的严肃性和力度仍无法得到保障。
五是五级规划同步开展，上位规划不定、下位难找依据。最重要的是如建设用地规模等主要技术经济指标、以及区域重大设施计划不明朗；历史遗留问题处置方式方法没有明确的政策边界等等。
六是规划内容和专业面空前庞大复杂，技术难度大。本次规划要求从五大发展理念，以及政治、经济、治理等方方面面综合考量，尤其是高度强调政治站位，贯彻落实中央提出的五位一体、四个全面等战略布局。在空间上，需要统筹全域全要素。在学科上，需要“全科”全社会知识技术体系的支撑。
七是中央改革决心大、力度大、要求高，想达到要求不简单。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国，可以说担子重、责任大。
尽管困难不少，但我们也应欣喜地看到，本次规划改革具有诸多有利条件：
一是中央和领导核心高度重视城市规划工作，顶层设计万事具备。
二是国家规划体系和各类规划定位已经明确，空间规划作用清晰。
三是机构调整已经到位，部门空间管理事权磨合日渐明朗。
四是社会各界空前动员，建立生态文明体制、加强空间治理渐成共识。
五是在天网、技术平台和互联网的支撑下，空间管理技术信息系统已经完备。
六是五级规划同步开展，陆续收获大量阶段性经验，为优化管理政策、技术方法打下良好基础。
七是各类技术指南、空间管理政策相继出台，不断为规划指明方向。
八是三调数据结果渐趋稳定，双评价、用途管制和地类转换依据更加充分。
总体上，有利方面多于困难。应该说，多规合一缘起于解决“规划打架”问题，但是发展到今天，规划体制改革已远不止于这个层面，而是被赋予了更深层次的内涵和更重大的使命。因此，建立在多规合一基础上的国土空间规划任重道远。

规划步入深水区的难点与困惑

如今，国土空间规划经过一年多的实践探索，已经步入深水区。在实践中，也暴露出很多矛盾问题、准备不充分，以及面对新技术新方法新政策要求带来的困惑。主要表现在以下几方面：
第一，空间格局优化的评价标准和尺度把握问题。很多问题追根溯源，还是对优化开发保护格局的认知和实现路径方面。何为“格局优化”，其评判标准是什么？如何将开发与保护统一起来、而不是将二者对立，是一个科学、综合的权衡过程。如何科学确定全域开发总量，对耕地与建设用地双适宜地区评价结论如何使用，历史遗留的冲突问题如何化解，仍有很多待解的难题。其中，发展型规划与保护型规划的不一致仍是最大挑战，过去很多发展型规划并不明确空间边界、用地指标等，在空间安排上与空间管理规划缺乏对话，从而造成了很多空间利用上的矛盾问题和项目难以落地，为规划和实施带来困惑。
第二，城乡建设用地规模问题。建设用地规模始终是地方政府最为关注的焦点，扩张冲动挑战以资源环境承载能力为依据的技术论证很难向权力讲述真理。在国家和区域战略、新型城镇化布局（城市群、都市圈、经济带）中，政策和资源配置将产生新的改变，各地将迎来不同的发展机遇，对开发规模的确定也有赖于上位规划政策的进一步指引和调控。以地方视角去谋划规划只能是管中窥豹、一厢情愿。
第三，地方对城镇开发边界的惶恐与幻想并存。开发边界概念一经推出，既有两种理解：一种认为开发边界把城市框死了，因此规划编制中要尽量画大；另一种认为既然划定了开发边界，就可以在里边随便用、随便调了。这两种观点都是对开发边界划定意义和作用的误读，但也反映了地方的困扰，就是开发边界画多大合适、划定之后如何管理。要做到把保持合理发展诉求与保护城市周边自然环境和耕地有机结合，既需要因地制宜，更需要进一步明确开发边界优化和管控政策，以动态的评估管理为真实发展诉求提供保障，让开发边界回归本源。
第四，空间矢量化定位、细度把握的纠结和困扰。本次空间规划依托于地理信息系统和三调数据，所有用地都要分类划定纳入数字化管理系统。构想出发点是好的，但在具体操作中也应慎重对待。尤其是落实到村庄规划、城区布局层面，很多矛盾问题不是一朝一夕能够解决的，定界、定量背后都涉及到复杂的利益博弈和政策跟进问题；再比如，诸多历史遗留问题，如小产权房、工厂用地圈而不用等，由于产权和法律关系复杂，问题的解决有赖于政策力度并假以时日，难以在一次规划中做到位。盲目推进难免采取简单粗暴的做法，造成社会矛盾激化和不稳定因素。因此，定界定量工作深入到基层，就变成了政策和法制问题，而非单纯的技术性问题。
第五，各地、各方对规划内容与深度的理解差异大。过往城市总规被人诟病的重要原因之一，就是编制审批时间长、规划成果厚而操作性差，影响了规划的时效性、前瞻性和严肃性。如今多规合一的规划涉及内容更全更广，矢量化要求更高，专项要求更实，要想编出一本“能用、好用、管用”的规划，难度可想而知。如果一味追求“深度”和“细度”，规划势必如泥牛入海难以自拔，更难以实现战略性、前瞻性与严肃性的合理兼顾，编审进度也将大打折扣，这不是个工作态度问题，而是规划体系构建的思路和策略问题。因此，各级规划的“一张蓝图”画到什么程度，仍需各方达成共识。
第六，很多新名词新政策背后的逻辑和管控要求尚需深化。例如，城区、中心城区、开发边界、集中建设区之间关系是什么？生态保护空间内耕地、林地并存的地区大量存在，简单退出的科学依据是否充分？农业生产空间中三次产业并存、农旅互促、配套设施兼容是大势所趋，这些市场需求与管控要求如何统一？等等。
还有很多细节问题在此不再赘述。

思考与展望

目前，国土空间规划体系的“四梁八柱”已经搭建起来，构建起从管理流程到成果体系、支撑体系的系统构架。我们必须将规划编制技术工作与“四梁八柱”作为一个整体来看待，发挥出“组合拳”优势，支撑“一张蓝图”的绘制和规则的制定。
按照部领导指示“审什么就编什么”的要求，应反复研究并把握各级规划特点，明确本级规划编审内容。按照一级政府一级事权要求，和五级三类规划各自定位，合理确定本级规划调控重点、编制和表达深度，做“适度”的规划：对上承接刚性管控内容和指导思想，对下明确引导、管控、传导内容，对本级管理区域作出针对性操作性强的空间布局结构和实施方案，发挥五级三类规划组合拳作用。
第一，坚持战略导向，确定目标方向、主导功能和开发强度。依据国家自然地理格局，立足资源环境承载能力，坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，优化国土空间开发保护格局，推进区域协调发展和新型城镇化。全国应形成一盘棋，引导各地有所为有所不为，让开发地区更优、保护地区更绿。避免把争规模、抢项目、铺摊子作为地方执政的指挥棒。
第二，坚持科学导向和系统集成，提高优化国土空间格局的综合评价能力。开发与保护的博弈，其实是一场“新算法”革命。作为全新的规划，不能是原有各类规划的简单拼合和数字、图斑的照搬照抄，即只会做“加减法”；而是要综合双评价和经济社会发展、国家战略要求，开展复杂的运算，学会运用“矩阵”和“微积分”算法，科学评价各类空间的适宜性，合理确定三生空间优化关系和用途管制方向，让三生空间各得其所、相互融合，从而实现天人合一的愿景。
第三，坚持以时间换空间思维，化解长远目标与近期实施之间的矛盾。规划目标、尤其是控制性的，是面向2035年乃至更长时期的，带有战略性、前瞻性、原则性和严肃性，其实施不是一朝一夕的，不能被眼前的困难迷惑住。对于短时间内难以确定的规划内容，比如村庄规模与边界、低效用地改造、违法建设用地处置等，宜放眼长远，设定总体控制目标和优化方向、分阶段实施目标，制定清晰的实施路径，以运动战、持久战的方法，逐个破解规划难题。首先，通过实用性村庄规划、详细规划、专项规划和政策跟进，步步为营逐步推进；其次，在技术方法上加强多方案情景模拟和方案评价，在空间上保基本、保民生、保重点、留弹性，为确定建设用地规模、开发边界、城市形态提供支撑；第三，在规划实施机制上，加强规划动态维护和实施评估，及时发现和解决问题，不能久拖不决；第四，在年度用地指标投放上向省级放权并加强第三方评估监督，使真实的用地需求得到快速审批执行，不合理投放能够及时收回，为地方经济发展和集约高效保驾护航。应摒弃毕其功于一役的想法，因为既不现实也不科学。
第四，坚持以城市（区域）研究为主导，在时间上争取主动。在应对五级规划同步编制时下位规划缺乏上位明确指引的情况，将“城市研究”（区域研究）与“规划编制”做适当的切割，研究清楚本地自身问题、诉求和破解思路，在上下互动中讲清道理，争取空间资源配置和规划决策的主动权。一旦上位依据和编审办法明确，即可马上进入“编制成果”阶段，提高成果编制的水平和效率。将研究与编制适当切割，也包括规划成果不能像“研究报告”，而是简明易懂的公共政策读本。为此，研究成果需要做合理简化，达到好懂、好批、好用、管用。
第五，加强基础学科、技术政策、专业融合研究，提高规划的科学性、协调性和严肃性。
首先，多规合一的国土空间规划诞生了全新的理念、概念和方法，需要规划学科及时跟进加强研究。尤其是生态空间与农业空间、人的活动之间的关系及其产生的空间兼容性问题；城市合理的规模、密度及其匹配的建设模式问题；新技术应用、新产业新业态、新的消费需求等对空间属性及其配置方式带来的影响，等等。
其次，本次规划对规划成果和空间管控的政策性要求空前提升，也倒逼规划行业对规划的技术政策加强研究。尤其是在绿色化、智慧化、现代化、社会性、文化性、治理体系、安全韧性、三维空间管控等方面。
最后，多规合一的空间规划综合了更多的专业学科，也创造了多专业融合的机会。规划行业应该以创造天人合一的国土空间环境为共同目标，打破“门户之见”的芥蒂，打通各专业之间技术与学术的筋脉，才能使山水林田湖草与城镇乡村、基础设施更加有机地融合。

结语

时代在进步，向权力讲述真理的时代已经过去。空间治理体系现代化，需要靠制度、法律、规则、政策和科学技术的统一并形成合力，其中发挥好“四梁八柱”的作用是关键：
一是以法律手段解决红线管控、资源保护、相邻空间权益纠纷问题，这方面世界发达国家有很好的经验可资借鉴。
二是通过政策完善和体制创新，破解规划实施中的“硬骨头”问题，推进和支撑规划目标、规划蓝图的实现。
三是完善覆盖全域、城乡的规划许可制度，加强各类用地管控。
四是以行政体制改革和政绩考核制度，解决发展理念和规划执行力问题，在这方面我们已经欣喜地看到中央政府在加紧行动。
国土空间规划体系的顶层设计和“四梁八柱”基本形成，规划制度建设已在路上。“打铁还需自身硬”，剩下的就要看规划本身是否过硬，是否经得住时间的考验、经得起实践的检验。
展望未来，机遇挑战并存。规划人必须以改革的精神、包容性胸怀、创新性理念、系统论思维、科学性方法和新技术装备去积极应对，才能交出满意的答卷。