国土空间规划八大技术模块之二：发展目标与指标体系

导读

在新时期国土空间规划体系建立的背景下，各级地方政府、行业学者专家都在积极探索。本文结合多年的项目实践经验和国土空间规划最新的政策要求，借鉴行业内具有科学性、前瞻性的探索，对国土空间规划的重点工作领域及核心技术方法进行初步的思考与探索，总结为八大技术模块：（1）双评估与双评价；（2）发展目标与指标体系；（3）国土空间格局；（4）资源保护与利用；（5）国土综合整治与生态修复；（6）国土空间优化与品质提升；（7）支撑保障体系；（8）实施监测。接下来，将通过南院城视公众号向大家逐一推送八篇文章，本期为第二篇——《发展目标与指标体系》。

（一）战略定位与发展目标

1. 战略定位的思路与方法

围绕国家“两个一百年”奋斗目标和上位规划部署，结合当地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间战略定位和发展目标。遵循自然资源集约高效利用、城镇化健康有序推进的原则，运用区域分析，解析各个层面为地区带来的发展机遇和优势，结合各层面发展要求合理确定区域的发展战略定位。

1.1运用区域分析战略定位

（1）国家战略层面：体现国家意志和国家发展规划的战略性，对空间发展作出战略性安排

落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。

专栏1-1 《深圳市陆海统筹战略研究》

研究把握国家“一带一路”战略下深圳的机会与前景：国家“一带一路”战略枢纽和海上丝绸之路的重要合作平台，依托丰富的陆海资源和雄厚的经济实力，将深圳定位为现代化国际化的滨海城市，承担世界城市功能，对世界经济、社会、文化产生直接影响，打造成为全球海洋中心城市。

全国海岸带及邻近海域海洋经区域布局
区域发展层面：结合所在区域层面发展定位带来的机遇和优势，确定战略定位

分析所处区域的上位规划、发展优势和方向，把握项目地与周边各城市群之间的区域关系，联动产业、交通等区域资源，通过分析项目地面临的发展新形势与发展条件，确定项目地在区域发展层面的战略定位。

专栏1-2 《赣州市统筹城乡发展三江试验区总体规划》

规划对赣州与珠三角城市群、海峡西岸城市群、中部城市群和长三角城市群四大城市群之间的关系进行分析判研，提出积极建构畅通联系四大城市群的发展通道，打造“五小时经济圈”。其中，规划分析得出赣州积极承接珠三角城市群产业转移、紧抓海峡西岸城市群先行先试机遇、积极借鉴中部城市群的发展模式，以及强化与长三角城市群的经济交往联系，定位三江试验区为区域合作交流门户、赣州融入区域发展格局中的战略性支点。

与珠三角城市群区域关系分析图

与中部城市群区域关系分析图

都市圈层面：分析地区所处都市圈的发展地位和方向，寻求自身发展机遇

对区域周边都市圈发展方向进行趋势判研，判别协同发展、一体化发展和同质竞争等城市关系，结合都市圈层面的政策、产业、生态等优势和挑战，分析得出项目地在都市圈层面的发展机遇和定位。

专栏1-3 《三水区域中心城市建设概念规划》

规划对广佛肇城镇体系进行分析和研判，发挥广佛都市圈与广佛肇城轨对区域辐射的叠加影响，疏解广佛部分职能，使三水成为广佛肇轴线上复合型区域中心。在广佛同城一体化的趋势下，充分利用生态、文化的叠加优势，区域协同，产业联动，以三水中部区域为重要载体，规划对三水发展定位为广佛肇都市圈的优质生活之城，打造具有岭南特色的广东宜居城乡建设示范区，展现“精致三水”。

广佛肇城镇体系分析图

周边地区层面：分析包括邻接地区、市域或片区（周边）层面与项目地的联系和发展机遇

邻接地区：分析项目地周边城市的发展方向、优势和未来趋势，整合邻接地区资源，构建联系紧密的邻接地区发展联盟，从而制定强调与项目邻接城市的联系、发挥周边城市带动力量的战略定位。

市域：对项目地所处城市的战略定位、规划、发展现状及趋势等进行分析和结合，把握城市发展方向和目标，对项目地市域层面充当的角色和功能进行梳理并提出相应战略定位。

片区（周边）：对项目地附近和周边片区的发展优势、功能定位和设施等进行分析，挖掘周边地区对项目地的辐射带动作用，尽量避免同质竞争，并提出相应层面的战略定位。

专栏1-4 《宝安区尖岗山工业片区城市更新建设策划方案》

方案首先通过分析深圳产业的发展趋势得出前海作为深圳发展新增长级的对外三个功能辐射圈层。其次对项目位置附近的前海自贸区、宝安工业区以及南山高新区三大主要片区的产业、经济发展带动作用分析。根据分析对项目地的发展机会进行判研得出未来发展方向：承接前海对外功能辐射，未来重点发展科技研发与生产制造。项目地定位为前海高端服务业的“创新—智造”基地、深圳市高新产业的拓展区和宝安传统工业转型升级的示范区。

前海对外功能辐射圈层图

项目定位图

1.2多维度制定战略定位

融合当地发展历程和特色确定发展战略

战略定位应结合当地特色，如从历史传承、地区承担的国家和区域职责等维度确定城市发展愿景，再结合城市性质和发展现状、资源本底、自身条件确定发展战略。

《河源市城市总体规划（2009-2020）》中，规划结合发展历程和发展条件分析制定目标和定位。其中，发展历程分析包括对河源建市20余年来社会经济发展进行分析，分为市域和市区发展；发展现状和条件分析包括对河源各项发展现状进行分析汇总，得出河源市目前在区域中的战略地位，并对河源发展条件进行SWOT分析。

对接上层规划和政策要求

在制定战略定位前，对相关现有上层次规划和政策进行汇总分析，充分对接和落实上位规划和政策对项目地的功能定位、发展方向等要求，从而探寻项目地的战略定位。

《广州市萝岗区“三规融合”总体规划及重点地区整体城市设计》中，规划结合上层次规划及相关政策要求制定战略定位。通过对省主体功能区规划、《广州市国民经济和社会发展“十二五规划》、《广州市城市总体规划（2011—2020年）》等现有上层次规划与相关政策的汇总、审核和分析，落实上级政府、部门的管理原则和要求，探寻萝岗区的战略定位。

2. 发展目标

以优化国土空间格局为总体目标，统筹“山水林田湖草”等保护类要素和城乡、产业、交通等发展类要素布局，结合当地实际制定发展目标。

2.1发展目标制定要求

科学有序统筹布局功能空间，强化底线约束

坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，优化国土空间结构和布局。

国土空间规划目标方向：解决发展不平衡问题

国土空间规划需要紧紧围绕党的十九大报告提出的社会主要矛盾的转变，以解决人民群众美好生活的需求与不平衡不充分发展之间的矛盾为目标。一方面，通过规划致力于解决城乡发展不平衡、区域发展不平衡、不充分问题。另一方面，保障中等收入群体规模稳定增长，关注低收入群体、老年人和弱势群体。

国土空间规划目标需要为智能创新预留发展空间

国土空间规划需要从哲学辩证思维出发，预留一定弹性和灰度，在空间和用地布局上为信息技术、新材料新能源、污染防治、城市治理和交通建设、海洋和生物技术等未来科技发展预留足够的发展空间。

2.2确定发展目标的思路与方法

从城市经济、社会、生态和空间发展四个方向定发展目标

通过发展背景、发展条件分析，结合国民经济与社会发展规划，从经济、社会、生态和空间四个方面分别推导出发展目标。

经济目标：从经济角度解决发展不平衡问题，形成一个优势互补、合理分工、协调发展的产业布局体系，带动全域经济发展。

社会目标：主要解决劳动力和设施发展不平衡问题，形成就业岗位与居住空间相适应、公共服务设施均等的城乡空间格局。

生态目标：将生态文明理念放在首位，促进人与自然和谐发展，满足自身需要而不损害自然环境。同时农业上建立绿色农业生产体系，工业上实现循环生产、建立循环经济体系，结合现代化服务业，建立绿色产业体系。

空间目标：核心在于高效的对空间资源进行合理的配置，实现经济产出和整体利益的最大化。合理规划布局城市和农村建设用地，禁止或者限制不具备发展条件地区发展，促使国土开发空间的整体高效利用，促进土地集约利用。

针对区域的生产、生活、生态三大功能制定发展目标

通过对区域的发展现状评估和资源本底分析（包括土地利用、交通、产业经济、生态、文旅等），从区域的生产功能、生活功能和生态功能三个维度分别确立发展目标。

《长汀县南部生态新区概念规划》中，规划对地区的产业发展方向（生产功能）、居住空间（生活功能）和绿地绿网（生态功能）三个方面分别提出发展目标，形成完整的城市发展目标体系。

生产功能：强化科技创新，培育“智慧生产”新区。

生活功能：营造和谐人居，培育“宜居生活”新区。

生态功能：彰显地方特色，培育“绿色生态”新区。

统一现行不同规划的目标

扎实推进“多规合一”，对现有规划的各个发展目标进行汇总、分析、衔接和融合，形成有机统一的创新发展目标，起到分解落实的作用。此外，发展目标要与当年地区经济社会发展目标相衔接，支撑社会经济生态的可持续协调发展。

专栏2-1 《大鹏新区“多规融合”研究》

研究以现行规划评估对比为基础，对不同规划的战略目标进行统一合并，形成世界级滨海旅游度假区、国家生态文明先行示范区、广东省陆海统筹示范区、深圳战略性新兴产业基地的目标愿景和功能定位。

“多规”目标对比表

目标的确定要展示资源特色，凸显地方优势

发展目标必须与当地特色相结合，突出文化特色（如建筑特色、人文历史等）、生态特色（如景观节点、自然保护区等）和产业特色等发展优势，深挖发展潜力，确定区域的发展方向和目标。

《河源市东源县灯塔镇全域土地综合整治与生态修复报告》中，规划结合当地的文化资源和旅游资源等本地资源，确定区域的产业发展方向，从而形成发展目标：以发展现代农业、休闲旅游、商贸物流为主，以发展新型工业为辅，打造灯塔盆地“一二三”产业融合发展的样板城。

3. 小结

结合地区所处各个层面发展圈机遇、优势及相关规划政策，并考虑与项目区的关系，确定战略定位

运用区域分析，系统的分析地域所处的国家、区域发展、都市圈、邻接地区、市域和片区（周边）层面的发展要求、定位和机遇，结合各层面区域与项目区的紧密程度，考虑项目区本地资源的特征制定项目的战略定位。

战略定位和发展目标需要因地制宜，突出当地特色

战略定位和发展目标，以解决当地发展不平衡问题、科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间为目标，与当年地区经济社会发展目标相衔接，凸显地方特色，形成创新的战略定位和发展目标。

战略定位需要充分考虑未来可持续发展和智能发展方向

国土空间规划发展战略定位要充分考虑未来可持续发展和科技创新发展提升，预留一定弹性，在空间和用地布局上为各类现代产业、高新技术产业等未来科技发展预留足够的发展空间。

多维度多层面统筹确定战略定位，与地区城市发展和现行规划对接

战略定位和发展目标的制定可以结合地区发展历程、上层规划和政策要求、城市“生产—生活—生态”三大区域功能、现行各项规划定位目标等角度出发。

（二）指标体系

1. 指标体系

指标是管控的量化手段，按照国家的相关要求，到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系。按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术指标体系，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。

1.1指标体系构建原则

符合新时代要求和新发展理念

秉承生态优先和绿色发展理念，加快经济发展方式和土地利用方式的转型，积极应对生态环境和气候变化，深化供给侧结构性改革，突出乡村振兴和区域协调。

适应空间规划改革要求

在空间规划改革背景下，新时期的国土空间规划指标体系，需要对应事权转移，整合相关空间规划的内容，吸取和借鉴其核心规划指标。

与规划实施管理紧密结合

指标体系须充分体现国土空间规划的法定职责、调控职能和政策意图，每个指标都应附着清晰的政策内涵、调控意图、实践效用和管理要求；指标的内涵和测算方法应清晰明确，能界定、可量化、易收集。

普适性与差异性相结合

普适性指标主要是指与国土空间规划核心调控意图密切相关的指标，应坚持自上而下逐级传导，各层级规划均应落实；差异性指标主要指考虑不同地域自然资源禀赋、经济社会发展差异，以及陆地和海洋的差异等，设置差异化的指标类型。

1.2指标体系构建方法

以政策约束性指标为基础，结合当地实际构建指标体系

从人口、生态环境、土地和水资源、能源、自然和文化遗产保护等方面的开发保护目标构建指标体系，包括底线管控指标、结构效率指标和生活品质指标，其中约束性指标为必选指标，预期性指标可结合当地实际增减。市级国土空间规划指标体系可从空间底线、空间结构与效率、空间品质三大维度出发，结合《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（征求意见稿）的规划指标体系内容构建。

根据编制阶段调整指标，形成动态指标体系

编制前指标：主要基于生态优先、高质量发展，重点分析规划编制中需要解决的重大城市空间治理和资源环境底线问题。

编制中动态指标：由核心指标和体征指标组成，体现以人为本的空间感知，更侧重社会经济综合性和整体性。

编制后实施指标：主要侧重发现实施中阶段性规划的运行趋势和问题。针对规划评估，对国土空间利用的效果、国土空间开发效益等进行评价，适时编制自然资源资产负债表，作为实施监测指标表的补充。

规划指标体系构建可分为分项策略指标和分区策略指标

规划指标的构建应以分项策略指标为基础提炼规划主要指标，以分区导向确定各区策略指标。

分项策略指标：从内容角度对规划目标进行细化，根据国土空间优化的整体目标，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享、安全”六个维度构建分项指标体系。

分区策略指标：从空间角度对规划指标体系进行细化，从陆域和海域2个方面综合考虑。其中，陆域方面通常以县级行政区为基本单元，划定城镇发展区（高质量发展）、农产品主产区（粮食安全）和重点生态功能区（生态安全）3个区。规划围绕各分区功能定位、发展方向和管控重点，从功能差异化角度设置分区策略指标。

以战略定位和发展目标为基础，结合当地实际制定规划指标

以“定位-战略-目标-指标”的路径构建规划指标体系，按可统计、可监管原则，从国家与区域职责的角度，结合城市发展愿景确定城市定位，从而制定发展战略，再拆分各项目标，结合政策给出的指标构建富有当地特色的规划指标体系。

图1-1 “定位-目标-战略-指标与行动”实施传导路径
专栏1-1 《河源市城乡总体规划（2009－2020年）》

规划针对“活力城乡”（产业发展）、“幸福城乡”（公共服务均等化）、“绿色城乡”（生态资源开发和环境保护等）、“宜居城乡”（城乡空间布局、市政设施等）四个方向的规划发展目标制定相应的指标，形成发展指标体系。

河源发展指标体系表

以上位规划和现行规划指标体系为参考制定规划指标

落实上位规划的约束性指标要求，同时结合经济社会发展要求，确定国土空间开发保护的量化指标。

落实“多规合一”，对现行不同规划的指标体系进行统一融合，同时对管理指标的机构进行明确分工，形成“发改管目标、国土管指标、住建管坐标”的规划指标格局。
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（征求意见稿）——2020年8月 国土空间规划局

专栏1-2 《大鹏新区“多规融合”研究》

研究对不同规划的指标体系进行统一合并，以资源需求、社会经济和污染物排放三大领域逻辑构建规划指标体系，重点纳入城乡建设用地总规模、基本农田保护总规模、生态保护红线总规模等关键的空间总控性指标，做好与其他空间专项规划的指标接口设计。

各领域指标逻辑关系

2. 小结

现行的国土空间规划指标纵向传导不强，应分层次建立国土空间总体规划的指标体系

我国现行空间规划指标体系未体现明显的层级关系，上下级规划之间的衔接与传导不强，其中土地利用总体规划虽然己形成全国统一的由中央到地方逐级实施的指标体系管控机制，但是指标体系存在上下一般粗的问题，导致指标在基层的落实效果不佳，缺乏弹性和应变能力。

市县乡级国土空间总体规划指标体系都覆盖空间开发格局、国土空间用途空间利用与资源保护三个管控层次，兼顾城乡建设、农业生产和生态保护三个方面。但应各有侧重点。如市级总体规划指标体系侧重空间开发格局管控，县级规划重点承担国土空间用途管制的职责，而空间利用与资源保护指标主要在乡级规划体现并落实，在县级及以上层面的规划指标体系，可以不对三类用地结构提出要求。

加强指标体系的横向传导，强化总规指标体系与专项规划、详细规划的对接

空间利用与资源保护管控层次是总体规划指标与专项规划、详细规划指标沟通联系的重要接口。总体规划为专项规划和详细规划制定空间开发战略和方向，确定国土空间载体的规模和分布，提出空间利用与资源保护总目标，专项规划和详细规划指标在总体规划指标约束下进一步延伸、细化，对空间利用与资源保护提出更专业、细致的要求。

市县乡级国土空间规划指标体系的横向传导可通过细分类型和增加维度两种。国土空间专项规划、详细规划可以在地类上细分国土空间总体规划指标，提出次一级地类的规模和结构要求，但是次一级地类规模之和不得与总体规划总量指标相冲突。国土空间专项规划、详细规划在不违背总体规划指导思想、总体目标和政策安排的前提下，可以进一步拓展指标体系目标维度，服务于总体规划目标的实现。

国土空间规划指标体系应兼具刚性与弹性，注重共性与个性

刚性主要体现在指标约束、用途管制等方面，弹性指规划在保证其严肃性和权威性的基础上，应对市场经济发展的不确定性因素所表现出来的灵活性和变动性。在国土空间规划指标体系的构建中要严格落实的约束性指标和以引导为主的预期性指标，加强指标体系的灵活性和可操作性；设置共性指标和个性指标，适应地方特色和发展需要。

具体到各地方的规划指标体系建立可以参照《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》中确定的9项约束性指标和18项预期性指标的指标体系为基础，从开发利用、保护修复和人文安全三大方面出发，落实上级规划要求的同时根据地方特色和实际情况调整规划指标，形成规划指标体系。