国土空间规划八大技术模块之三：国土空间格局

导读

在新时期国土空间规划体系建立的背景下，各级地方政府、行业学者专家都在积极探索。本文结合多年的项目实践经验和国土空间规划最新的政策要求，借鉴行业内具有科学性、前瞻性的探索，对国土空间规划的重点工作领域及核心技术方法进行初步的思考与探索，总结为八大技术模块：（1）双评估与双评价；（2）发展目标与指标体系；（3）国土空间格局；（4）资源保护与利用；（5）国土综合整治与生态修复；（6）国土空间优化与品质提升；（7）支撑保障体系；（8）实施监测。接下来，将通过南院城视公众号向大家逐一推送八篇文章，本期为第三篇——《国土空间格局》。

（一）“三区三线”

1. “三区三线”的探索历程

“三区三线”是实现主体功能区战略精准落地的重要手段，是空间规划的核心内容。对于“三区三线”的划定从多年前开始探讨，经反复论证和深入研究，并通过试点城市的实践，不断完善修正，最后形成相关规范和标准出台。

1.1“三线”划定的历程回顾

1.1.1生态保护红线划定的历程回顾

生态保护红线划定的探讨最早追溯到2011年10月，国务院印发的《关于加强环境保护重点工作的意见》，这是我国政府文件中最早正式提出划定生态保护红线。后在2015-2019年间密集制定了多项生态红线划定政策和标准，逐步形成完善的生态红线划定技术流程。

表1-1生态保护红线主要政策及重大事件汇总

1.1.2永久基本农田划定的历程回顾

永久基本农田的划定的政策发布最早是在2010年，由国土资源部 、农业部联合颁发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，明确了基本农田划定的工作任务、工作程序、工作要求。目前永久基本的划定主要参照《关于加快开展基本农田数据库建设的通知》、《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》和《自然资源部办公厅关于划定永久基本农田储备区有关问题的通知》等文件的相关要求划定。

表1-2 永久基本农田主要政策及重大事件汇总

1.1.3城镇开发边界的划定的历程回顾

城镇开发边界的划定最早是在《城市规划编制办法》划定“城市增长边界”，后逐步完善，虽然针对“城镇开发边界”的政策不多，但是地方制定的城镇开发边界划定技术路径与编制方案以及学术界对它的研究特别多，共同支撑了“城镇开发边界”的划定理论和技术标准。

表1-3 城镇开发边界主要政策及重大事件汇总

1.2“三区”划定的历史回顾

在“三区三线”的政策制定中，很少单独制定“三区”的相关政策和技术标准，“三区”的相关政策一般是伴随“三线”一起制定的。2014年，在国家推动“多规合一”的背景下，“三条管控线+三类管制分区”的空间管制框架构想初次提出。2017-2019年，在三线划定的相关政策中陆续出现对“三区”的划定和管控的内容。

表1-4 “三区”的主要政策文件汇总

2. “三区三线”的划定与管控

根据以上“三区三线”政策的梳理与解读，可以看出，“三区三线”落实在空间主要采用的是边界管控，因此，“三线”的划定是空间实体边界的划定，“三区”作为“生态”、“农业”、“城镇”的空间，其刚性约束的依托仍然是“三线”。“三区”是在“三线”划定的基础上，经过调整和归类而形成的。

2.1“三线”划定的划定与管控

2.1.1“三线”划定的原则

底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。

多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。

统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。

2.1.2 “三线”划定的技术方法

（1）按照生态功能划定生态保护红线

1）生态保护红线内包含的区域

生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。生态保护红线内区域包括：生态功能极重要区域和生态极敏感区域、潜在重要生态价值区、自然保护地。

图1-1 生态保护红线内的区域组成

生态功能极重要区域和生态极敏感区域、潜在重要生态价值区可通过生态重要性评价得到，将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入。

图1-2 生态功能极重要区域和生态极敏感区域、潜在重要生态价值区的识别技术流程

自然保护地按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，以国家公园为主体，并包括自然保护区、自然公园在内的区域。国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的特定陆域和海域。自然保护区保护典型的自然生态系统。珍惜濒危野生动植物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹的区域。自然公园保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。

2）生态保护红线划定的技术路径

生态保护红线划定基本可以分五步：

第一，广泛收集与生态红线有关的现状与规划资料，作为红线划定的参考。

收集各种红线类型的相关规划、区划资料，基础地理信息数据和资料，以及与生态保护红线相关的主体功能区规划、环境功能区划，生态功能区划、所在区域的城市总体规划、林地保护利用规划、资源开发规划及旅游发展规划等资料，作为红线划定过程中的辅助参考文件。

第二，开展“双评估”，确定生态功能极重要区和生态环境极敏感区。

按照双评价技术方法，开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估，确定水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能及其重要区及极敏感区域，纳入生态保护红线。

第三，对比各类生态保护线，潜在重要生态价值区域和自然保护地纳入生态保护红线；对红线范围进行校验划定范围。

根据评估结果，评估得到的生态功能极重要区与生态环境极敏感区进行叠加合并，增加潜在重要生态价值区域，并与国家自然保护地范围线及其他各类生态保护进行校验，进行红线空间叠加图。

第四，叠加红线、边界处理、现状衔接等确定红线边界。

确定的生态保护红线叠加图，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，最终确定生态保护红线边界。

第五，确定划定方案，形成最终成果。

通过资料收集、明确划定范围、识别红线内容、确定红线边界等上述步骤，最终划定各条生态保护红线，形成生态保护划定成果。

图1-3 生态保护红线划定技术流程

专栏1-1 深圳大鹏新区及汕头市潮南区关于生态保护红线案例研究

生态控制线划定流程图

大鹏新区基本生态控制线示意图

一级：以重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区为保护重点而划定的实施严格管控，强制性保护的区域。

二级：以海洋自然属性为基准，以开发海洋生物资源、开发利用滨海和海上旅游资源为主，适度开发区域。

汕头市潮南区生态保护红线图

包括饮用水源保护区、具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能的生态功能重要区域，以及水土流失等生态环境敏感脆弱区域，共147.42k㎡，陆域保护面积143.01k㎡、海域保护面积4.41k㎡。

3）生态保护红线内的空间管控

实施分级差异化管控，严格管制生态红线内的空间准入。生态保护红线管控分为三级，即自然保护地核心保护区、自然保护地一般控制区、生态保护红线内其他区域。

图1-4 生态红线内的分级管控

在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括八类：

1.零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；

2.因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；

3.自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；

4.经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；

5.经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；

6.不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；

7.必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；

8.重要生态修复工程。

（2）按照保质保量要求划定永久基本农田

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，划定的需要实施永久特殊保护的耕地。

1）永久基本农田划定技术流程

要在已划定基本农田的基础上（2017年），依据第三次国土调查、土地利用总体规划、土地整治规划、全国耕地质量等别评定、县域耕地地力调查与质量评价成果。按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则进行整改补划。

图1-5 永久基本农田核实整改补划技术流程

在已划定永久基本农田以外的耕地上优先划为永久农田储备区的耕地的情况：

1.已建成的高标准农田，经土地综合整治新增加的耕地，正在实施整治的中低产田；

2.与已划定的永久基本农田集中成片，质量高于本地区平均水平且坡度小于15度的耕地；

3.城镇周边和交通沿线，依据《土壤污染防治法》[37]列入优先保护类、安全利用类的耕地；

4.已经划入粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的优质耕地；

5.集中连片、规模较大，有良好的水利与水土保持设施的耕地。

图1-6 永久基本农田储备区划定技术路径

专栏1-2《汕头市国土空间总体规划潮南区发展战略大纲略大纲(2020-2035) 》案例研究

主要集中在练江平原，尤其是中心城区峡山街道、胪岗、司马浦、陈店等镇，城乡用地与永久基本农田犬牙交错，共48.25k㎡（申请核28.48k㎡）。

为确保三大重点平台及市、区重点项目、民生设施建设需要，在本轮空间规划中至少需要核减永久基本农田24.55k㎡（3.69万亩）。

永久基本农田划定

基本农田核减

补充耕地潜力有限，应尽早做好易地补充耕地（水田）的准备。

补充耕地潜力地块分析图
2）永久基本农田的空间管控

建立和完善基本农田保护负面清单制度。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改；严格落实保护责任，调出永久基本农田，并按要求补划。

依法处置违法违规建设占用问题。对违法违规占用基本农田或从事其他活动破坏永久基本农田，毁坏种植条件的，按照《土地管理法》[38] 、《基本农田保护条例》[39] 等法律法规进行处理。

严格规范永久基本农田上农业生产活动。按照“尊重历史、因地制宜、农民受益、生态改善”等原则，对基本农田的上活动进行规范，如不得种植草皮等用于绿化装饰的植物；不得种植其他破坏耕作层的植物。

（3）按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界由城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区三部分构成[40] 。

1）城镇开发边界划定技术流程

城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。

图1-7 城镇开发边界划定技术路线图

根据城镇开发边界划定的技术流程，每一环节的重点问题的解决方法：

重点一：城镇发展定位研究

落实国家和区域发展战略，依据上级国土空间规划要求，明确城镇定位、性质和发展目标。

重点二：城镇建设适宜性评价

开展城镇建设功能指向的土地资源、水资源、气候、环境、灾害、区位等单项评价，集成得到城镇建设适应性，划分为适宜、一般适宜、不适宜三个等级。地势越低平，水资源越丰富，水气环境容量越高。

图1-8 城镇建设适宜性评价

重点三：城镇发展现状评估和风险评估

摸清现状建设用地底数和空间分布；对现行城乡规划、土地利用规划等空间性规划和国土空间开发保护情况进行分析，对国土空间面临的水平衡等潜在风险和重大挑战进行评估，提出优化方案和应对措施。

重点四：城镇发展规模研究

分析城镇人口发展趋势和结构特征、经济发展水平和产业结构、城镇发展阶段和城镇化水平，落实上级国土空间规划规模指标要求，根据扩张型、调整型和重构型特点，提出行政辖区内不同城镇的人口和用地规模。

图1-9 城镇建设规模研究

人口预测采用户籍人口综合平衡法、常住人口综合增长法进行预测。

用地规模预测根据预测的人口数量结合《城市用地分类与规划建设用地标准》[41]中的规划人均建设用地规模取值区间值，进行规划年用地规模的计算。

重点五：城镇空间格局研究

综合研判城镇主要发展方向，在空间上要平衡全域和局部，在时间上要考虑近期和长远，在要素上要结合供给和需求，可以运用城市设计、大数据等方法，延续历史文脉，控制生态廊道，提出城镇空间结构和功能布局。

重点六：边界初划

城镇集中建设区。结合城镇发展定位和空间格局，依据国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。

城镇弹性发展区。在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，合理划定城镇弹性发展区，做到规模适度、设施支撑可行。城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的15%，其中300万人至500万人城市的城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%，特大城市、超大城市或收缩城镇及人均用地显著超标的城镇，应在8%基础上进一步收紧弹性发展区所占比例。

特别用途区。根据地方实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等地域空间。同时，对于影响城市长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，作为留白空间，一并划入特别用途区予以严格管控。

根据预测建设用地与三调数据中的建设用地现状作对比，得到规划期的建设用地发展规模，结合城镇开发适宜性评价与城镇发展定位综合进行城镇开发边界的综合划定，在划定的过程中科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有空间城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

图1-10 城镇开放边界示意图专栏
专栏1-3 关于城镇开发边界案例研究

划定“四区”与“四线”：

划定适宜建设区、预留建设区、限制建设区和禁止建设区四条控制线，并建立与主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划相互衔接的控制管制体系。

河源城乡总规纲要边界线划定示意图

统一分区用地管治分类，构建“多规融合”控制线体系，建设用地增长边界控制线；依据城市的发展模式增长速度划定。

大鹏新区城市增长边界线划定示意图

建设用地增长边界控制线调整程序流程图
2）城镇开发边界内的空间管控

边界内实行“详细规划+规划许可”，实行总量控制。在城镇开发边界内建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，并加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等控制线的协同管控。在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展区范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模；特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，不得新增城镇建设用地。

边界外以空间主导用途为导向，严格管控建设。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得设立各类开发区；允许交通、基础设施及其他线性工程，军事及安全保密、宗教、殡葬、综合防灾减灾、战略储备等特殊建设项目，郊野公园、风景游览设施的配套服务设施，直接为乡村振兴战略服务的建设项目，以及其他必要的服务设施和城镇民生保障项目。城镇开发边界外的村庄建设、独立选址的点状和现状工程项目，应符合有关国土空间规划和用途管制要求。

2.2“三区”的划定与管控

“三区”是指城镇空间、农业空间和生态空间。城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的区域，主要承担城镇建设和城镇经济发展等功能，重点进行城市建设、城镇建设和经济建设。农业空间是指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能、保障国家粮食安全的核心区域，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。生态空间是指维护区域生态系统安全、保护自然资源、保障水资源安全、保全生物多样性、维护自然环境的核心区域，主要承担生态服务和生态系统维护功能。

2.1.1 “三区”划定的原则

一是以“三线”划定结果为基本依据，明确“三区”与“三线”在空间上的对应关系。

二是结合国土空间“双评价”工作，以适宜性评价结果，对“三区”范围进行修正。

2.1.2“三区”划定的技术方法

（1）“三区”划定的基本依据

1）生态空间划定，主要是依据资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价结果及生态空间内涵，开展生态功能适宜性评价，最后根据生态功能适宜性评价结果和生态保护红线确定生态空间。

2）农业空间划定，主要从农业资源数量、质量及组合匹配特点的角度，进行农业功能适宜性评价，根据评价结果，将农业功能适宜程度高，并综合考虑将永久基本农田、农村居民点等划入农业空间。

3）城镇空间划定，主要从资源环境、承载能力、战略区位、交通、工业化和城镇化等角度，根据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价结果，结合现状地表情况，进行城镇功能适宜性评价，并依据城镇开发边界及城镇功能适宜性评价结果划定城镇空间。

（2）“三区”划定技术路径流程

第一步：开展功能适宜性评价。依据“两个评价”结果，开展功能性评价，评价出最适宜生态保护的区域、最适宜城镇建设的区域以及最适宜农业发展的区域，并将评级结果分为高、中、低三个等级。

第二步：评价结果叠加。将生态功能适宜性、农业功能适宜性、城镇功能适宜性评价结果进行叠加，将叠加数据按照三类功能的适宜性等级从高到低依次分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类等级区。

第三步：初步集成。将全部生态Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类等级区化为生态空间；将全部农业Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类等级区化为农业空间；将全部城镇空间Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类等级区化为城镇空间。

第四步：成果细化。对比“三线”划定结果，确保将生态保护红线内区域划入生态空间，基本农田划入农业空间，城镇集中建设区和弹性发展区划入城镇空间。并采用相关基础地理信息数据或遥感影像，对三类空间初划成果进行精细化处理，结合主体功能定位，对“三区”进行反复校验与修正，将三类空间细化成果与省级进行对接，经上下反复协调确认后，形成“三区三线”划定的最终成果。

图1-11 “三区”划定技术流程图

专栏1-4《横琴总体发展规划》“三区”划定案例研究

横琴总体发展规划

八区划定

在“四区”的基础上划定“八区”，是对城市区域进行多层次的约束，是对城镇空间分区的探索，也为农业用空间、生态空间的分区提供了思路借鉴。
（3）“三区”的管控

空间分类管控生态空间、农业空间和城镇空间

1）生态空间

生态保护红线区：生态保护红线划定后，只能增加、不能减少，因重大基础设施、重大民生保障项目建设需要调整的，由省政府组织论证，提出调整方案，按程序报批。因国家重大战略支援勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目。

一般生态区：区域内的水源地，确保水质不降低，水量不减少。保护区内具有涵养生态调节功能的森林、湿地，确保面积不减少。禁止与生态功能有冲突的开发建设，引导现有与生态保护有冲突的生产、开发建设活动逐步退出。严格控制村庄数量和规模，引导人口有序外迁，禁止违规毁林开垦耕地、围湖造田、侵占湿地、草原和河滩地。保护珍稀野生动物的重要栖息地和野生动物的迁徙通道。

2）农业空间

永久基本农田区：一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，确保永久基本农田数量不减少。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大能源、交通、水利、军事设施等确实无法避开基本农田保护区的，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审；农用地转用和土地征收依法规报国务院批准。

一般农业区：严格控制耕地转为非耕地，实行占用耕地补偿制度，严格禁止城镇建设用地、独立产业用地建设，严格限制于农用生产生活无关的建设活动。禁止任何单位和个人闲置、芜湖耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。合理安排农村生活用地。优先满足农村公共服务设施建设用地需求，允许进行区域基础设施建设、生态环境保护建设、旅游开发建设及特殊用地建设，合理控制开发强度和影响范围。

3）城镇空间

城镇集中建设区：严格执行相关规划的控制要求，注重城市特色塑造，禁止破坏性建设，对具有历史文化保护价值的不可移动物、历史建筑、历史遗迹、历史文化街区必须予以保留保护。统筹布局建设交通，能源、水利、通信等基础设施廊道，避免对城镇建设用地形成蜘蛛网式的切割。优化城镇布局，节约集约利用土地，优先保障教育、医疗、文体、养老、交通、绿化等公共基础设施的用地需求。

弹性建设区：城镇几张建设区内的用地布局需要调整时，在不突破规划期城镇建设用地总体规模的前提下，可按程序在城镇弹性发展区进行调整置换。

特别用途区：特别用途区应做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。对特别用途区要予以严格管控。

3. 小结

（1）“三区三线”体系建构中仍存在“模糊地带”

“三区三线”体系建构中仍存在“模糊地带”，而控制区与控制线的关系还是有一些不明确。从目前已经发布的政策、技术规范来看，生态保护红线在生态空间中划定，永久基本农田在农业空间中划定，基本没有太大的争议。相比生态保护红线和永久基本农田保护红线，城镇开发边界的划定存在更大的不确定性。根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》[43]：“城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等”，“城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括有：建设空间和工矿建设空间，以及部分乡级政府驻地的开发建设空间”。针对两者的定义，目前有三种理解：一是城镇开发边界范围小于城镇空间，与其他“两线”与“两区”关系类似；城镇开发边界范围等于城镇空间，集中建设区、弹性发展区和特别用途区就构成了城镇空间；城镇开发边界范围大于城镇空间，即特别用途区在农业空间和生态空间中划出，在进行城镇建设之前，仍作为农业空间和生态空间进行管制。

（2）“三区三线”要在国土空间规划中统筹划定

虽然长期以来各类文件、技术标准表明“三区三线”要在“双评价”的结果确定，但是在本轮规划的实践中，“三区三线”划定更多的是给予现有的城镇增长边界、基本农田保护红线、各类生态控制线划定，用“双评价”的结果对其进行校核。“三线”划定一个上下联动、多方博弈的过程，工作具有多阶段反馈沟通的特点。而且，我认为“三区”与“三线”是同步划定、不断校核完善的过程。要推动“三区”、“三线”同步划定，而非机械的区分先后关系。并且，随着发展质量的不断提高、发展技术的不断提升，“三区”、“三线”的划定还必然应存在一个正向、积极的演化过程，刚性作用允许加强、刚性范畴允许扩大。因此，三条线要综合划定，需要国土空间规划进展到一定阶段才能综合判定。而且，要建立“三区三线”动态调整机制，增强“三区三线”空间内管控的弹性。尤其是在城镇空间内，对不可预期的重大事件和重大项目，针对可能面临重大转型机遇的战略空间，进行城镇用地留白布局。在城镇空间外，为应对未来人口变化和经济发展的不确定性，调控国土空间开发和保护的匹配关系，为建设开发预留弹性，进行空间留白布局。

（3）城镇开发边界的划定最重要的是城镇开发格局的优化

目前国土空间规划中城镇建设用地的指标是从上到下的分解的过程，从省下发到市，市下发到县（区），不同于以往通过拔高城市定位，预测城市人口等技术方式推导城市用地规模，而获得城镇建设用地指标。因此，本轮国土空间规划城镇开发边界划定的前提和管控的核心要素不是城镇建设用地规模，而是城市空间结构。且随着我国城市化快速推进过程中经过“结构生长—结构定性—内涵提升”等动态变化，这些变化特征使得不同类型城市的开发边界的管控具有差异性。尤其是对正在快速拓展时期的城市，一个良好的城市空间结构是城市开发边界划定与管控的前提。

同时，根据上一级给定的建设用地指标在城镇和乡村区域之间的分配问题也是尤其要关注的问题。当然，也可以通过正向推导加举证等方式从技术上获得一些建设用地指标，但是在本轮规划中应该比较困难。

（4）国土空间规划为基本农田提供了调整机会

2017年，在自然资源部重组之前已经进行了一次全面的基本农田划定。但是上一轮的基本农田划定是基于“二调”数据，与目前的“三调”成果有较多的地方不能衔接。本轮国土空间规划正好为基本农田保护红线的调整提供了契机。

根据永久基本农田储备区的划定要求，重大建设项目占用或整改补划永久基本农田的，可以直接在储备区中补划，因此，要借助本轮国土空间规划中永久基本农田储备区的划定将之前不适与永久基本农田的区域协调出来，保证是永久基本农田总量不减少，质量有提高。

（5）生态红线要与已划定的各类生态空间进行协调，妥善处理矛盾

生态红线是刚性最强的红线，也是最难管理的红线。生态保护红线的管控尚未出台统一的法律文件，仅在《生态保护红线划定指南》中提出“生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途”；涉及生态红线的调整需要国务院审批；“三线”划定发生的冲突时，要避让生态红线。可见，生态红线的管控刚性极强，因此可以建议在生态红线划定之后，各地要高度重视生态红线评估和自查工作。

另外，目前与生态红线划定有关生态空间众多，如自然保护区、风景名胜区、国家级省级公益林、森林公园、湿地公园等，这些空间是部分还是全部要划入生态红线内，或者目前已经位于生态红线内的部分区域是否要调出。尤其要注意生态红线与以国家公园为主的自然保护地之间的协调关系。生态保护红线的划定既要保障生态红线对生态环境极敏感脆弱的区域和生态功能重要区域应划尽划，又不影响未来区域内一些重要基础设施的布局。

（二）国土空间规划分区与用途管制

国土空间规划分区与用途管制应坚持尊重自然、保护优先、合理利用、人与自然和谐发展的基本原则，构建保护环境和节约资源的可持续发展空间格局，落实城市发展与国土资源的合理配置，科学实施国土空间规划用途管制。国土空间规划基本分区与国土空间规划用途分类应共同支撑市县国土空间规划的编制与管理，从规划基本分区到用途分类逐级逐层承接、传导、细化落实规划意图，实现市县国土空间的全域全过程差异化管理。

1. 构建分级空间管控体系

1.1国土空间规划基本分区

构建全域全覆盖的市县国土空间规划基本分区，包括下列6类：生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区 。

（1）以纵向传导为目标划分国土空间规划基本分区

市县国土空间规划基本分区应承接和传导省级国土空间规划意图，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，为本行政区域国土空间的保护与利用做出综合部署和总体安排。

（2）以统筹保护与发展为基础划分国土空间规划基本分区

以国土空间的保护与保留、开发与利用两大管控属性为基础合理配置空间资源，市县国土空间规划基本分区应有利于进一步强化市县全域国土空间的资源保护和生态修复，优化空间结构和布局，促进国土资源的节约集约利用。其中以保护与保留为管控目标的基本分区包括生态保护区、生态控制区和农田保护区，以开发与利用为管控目标的基本分区包括城镇发展区、乡村发展区和海洋发展区。

（3）以全域全覆盖为原则划分国土空间规划基本分区

立足山水林田湖草生命共同体理念，市县国土空间规划基本分区既应包括耕地，也应包括森林、湿地、水域、草原等各类自然生态空间，还应包括城镇发展区域等开发建设空间，即应做到全域全覆盖。

（4）以主要功能为依据划分国土空间规划基本分区

市县国土空间规划基本分区应根据市县主体功能区战略定位，明确主要功能导向，结合国土空间规划发展策略，将规划管制意图与规则相同的关键资源要素划入同一分区。当出现多重使用功能时，应依据管制规定从严选择分区类型，或在确保不损害保护资源的前提下选择更有利于实现规划意图的分区类型。

专栏2-1 《广州萝岗区“三规融合”》基本分区的研究

确定城市发展分区，细化主体功能区。结合国民经济和社会发展规划，根据萝岗区各发展单元的主导功能，确定城市发展分区，细化主体功能区的具体内容。

划定空间管制区，落实规划政策要求。规划协调了主体功能区划、城乡规划和土地利用总体规划的土地利用管制要求，划定了优先发展区、潜力增长区、限制开发区和禁止开发区等四类空间管制区，其中优先发展区是满足近期发展需求并已安排用地指标的区域，潜力增长区是有机会开展建设但需要通过城乡用地增减挂钩等途径获得城市建设用地指标的区域，限制开发区是以农业和农村发展为主、限制大规模城市开发的区域，禁止开发区是为维护生态安全而划定的严禁开发建设的区域。通过四类空间管制区的划定，既严格落实不同规划的政策要求，又高度适应未来发展的需要，充分体现“三规融合”的要求。

“三规合一”空间管制图

1.2国土空间规划功能分区

（1）以规划主要城市功能为导向细化城镇发展区

城镇发展区的功能分区划分应完整、准确地体现城市集中建设区发展总体空间规划结构及规划管控意图，突出各功能分区空间范围内的规划主要城市功能导向，并应便于通过详细规划进一步传导和落实规划意图、细化城市建设用地规划分类。城镇发展区的功能分区包括居住生活区、综合服务区、商业商务区、工业发展区、物流仓储区、绿地休闲区、交通枢纽区、战略预留区、城镇弹性发展区和特别用途区等10类。

（2）以农业生产、农村发展和农民生活主要利用功能为导向细化乡村发展区

乡村发展区的功能分区划分应体现乡村发展规划意图和管控要求，突出农业发展、农民生产生活、林业与牧业生产等主要利用功能导向。乡村发展区的功能分区包括村庄建设区、一般农业区、林业发展区和牧业发展区等4类。

（3）以规划主要海洋功能为导向细化海洋发展区

海洋发展区的功能分区划分应完整、准确地体现海洋发展总体空间规划管控意图，突出各功能分区空间范围内的规划主要功能导向，并可进一步传导和落实规划意图。海洋发展区的功能分区包括渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区、休憩用海区、特殊用海区、海洋预留区等6类。

1.3国土空间规划用途分类

国土空间规划用途采用三级分类体系，共设置22种一级类、80种二级类及30种三级类（分类名称及代码等内容详见《国土空间规划用地用海分类指南（试行，征求意见稿）》）。

（1）国土空间规划用途分类应满足全要素、地表不重叠、易识别、易统计、易管理的基本要求

国土空间用途分类应统一编码、用途清晰，当陆域用地具备多种用途时，应以其地面主要功能进行归类；当海域具备多种用途时，应以其主要功能进行归类。地上、地下空间资源的用途类别应分别对应其所处的地上或地下空间层面，分层区别表达。

（2）国土空间规划在保障安全、避免功能冲突的前提下，应引导城市空间的多元化发展及建设用地的混合与兼容

在国土空间总体规划确定的居住生活区、综合服务区、商业商务区、工业发展区、物流仓储区、绿地休闲区、交通枢纽区、战略预留区、城镇弹性发展区、特别用途区（如文创园区）等城市功能区内，应以宜居宜业、生活便捷为原则科学布局，综合配置相互关联密切且无不良影响、有益于提高城市运维效率的国土用途。鼓励节约集约利用土地，详细规划可按照规划意图组合形成复合用地，有效引导建设用地的混合利用与合理兼容，以及地上、地下空间的复合利用，提高土地利用效率。

专栏2-2 《河源市城市总体规划（2009-2020）》用途分类案例研究

在以往的规划实践当中，往往会出现发展规划提出的空间要求和空间安排没有具体落实在空间上，城市规划所做的空间安排没有考虑到实际可有的发展资源，城乡规划的建设用地规模普遍突破土规分配的用地指标，很多内容不切实际的情况。 城市规划与土地规划之间的矛盾，造成城乡二元化，甚至会影响到社会、经济健康发展。

“两规”土地利用规划叠加图

依托多规合一平台，协调用地分类标准。案例采用“改进城规标准，衔接土地利用规划标准、兼顾政策分区与空间管治”的调整策略，对城乡用地分类进行协调，以城市规划标准为基础，融入土规统计要求，制定统一的用地分类标准。

“两规”地类衔接示意图

“两规”指标衔接示意图

2.构建四级管制体系，实现全域全过程管理

与国土空间规划的“规划分区—规划功能分区—用途分类”的空间管控层级相对应，逐级逐层承接、传导、细化落实规划意图，构建四级国土空间管制体系，实现市县国土空间的全域全过程差异化管理。

2.1以基本分区为一级，深化“三线”划定与管制制度

科学划定生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界，细化边界内外管制要求。同时按照“生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区”等6大规划基本分区，重点明确各分区主要国土用途及分区准入或禁止等管制规则。

表2-1 市级国土空间规划基本分区总体管控要求表

2.2以功能分区为二级，突出用途边界管控与底线约束

对“城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区”等发展类基本分区进行细化，细化为居住生活区等20类主导功能区。对于主导功能区，明确主导功能导向，重点对主导功能区内涉及民生保障、公共安全等核心用途的边界进行管控，同时确定各类底线指标约束。

表2-2 城镇利用功能规划分区主要管控要求表

表2-3 乡村利用功能规划分区主要管控要求表

表2-4 海洋利用功能规划分区主要管控要求表

专栏2-3 《深圳市陆海统筹战略研究》空间管制案例研究

统一陆海空间管治边界，建立协调机制。以深圳市实测海岸线（2014年）作为陆海管理共同边界，将潮间带滩涂作为海域的一部分，纳入海域的统一管理。根据深圳市总规空间管治和深圳市海洋功能区划，划定陆海一体空间管制图。

陆海管制分区划分表

促进陆海用地功能协调，引导合理布局。结合陆海功能特征，从功能相容性出发，优化陆域、海域功能布局，同时结合海洋功能区划，细化用海要求，提升海域综合利用水平。

陆海功能相容性分析一览表

创新陆海衔接地带管控要求。通过“刚性控制+弹性引导”对海岸带实施管控。海岸带管控主要包括五方面特殊要素：界定海岸生态敏感区、严格控制禁建用地、明确海岸建设后退线、滨海道路建设规定、滨海景观廊道控制。

优化海岸带空间区划。统筹海岸带范围内陆域、海域、海岸线的基本功能，从海陆有机衔接出发，将海岸带空间功能按一定比例划分为生产、生活、生态三类空间。

深圳市海岸带初步划定范围示意图

创新海岸带管理机制。建立健全海岸带综合管理工作协调机制，成立深圳海岸带管理委员会，成立海洋专家评审委员会。

深圳海岸带管理委员会架构示意图

2.3以一级用途分类为三级，强调用途转变控制

以国土空间规划用途22种一级分类为对象，从现状管制、规划管制、审批管制和开发管制等方面提出管控原则，同时严格控制农林用地和自然保护与保留转为建设用地。国土空间用途管制不仅是对自然资源利用方式的管制，还包括利用强度、利用效果及其对区域自然资源可持续利用影响的管制，是全方位、全过程的管制。例如，在国土空间用途管制制度的内容设计上提出全方位、全过程的系统要求，不仅要明确允许、限制、禁止的利用方式，还必须规定利用的强度，不是简单的“建还是种”、“能种什么”、“能建什么”等规定，还要明确“能建多少”、“要满足什么利用条件”。如果有必要，甚至可对空间土地上的建筑材料、建筑风格、外部修饰作出具体规定。

2.4以二、三级用途分类为四级，建立综合管制体系

以详细规划为依据，针对具体地块，融合多种政策工具，建立 “指标、边界、清单”多方式结合，兼顾刚性与弹性的全周期、多维度综合管控体系。

划定“三线”边界，强化底线刚性管控。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

增加国土空间开发保护管控指标体系。指标是管控的量化手段，按创新、协调、绿色、开放、共享、安全等构建指标体系。根据指标特性，分为核心指标和监测指标。核心指标主要是与国土空间规划紧密关联的底线、用地、设施等指标。监测指标从侧面反映了国土空间规划治理水平，主要包括经济社会发展类指标。

明确要素、行动与准入规则。清单是刚性管控的辅助手段，包括生态要素清单、项目清单、建设准入清单、禁止清单等类型。

专栏2-4《河源市城市总体规划（2009-2020）》空间管制研究

协调多元主体利益分配，创新城乡用地管制模式。为应对垂直管理分割与横向部门交错所带来的空间管制问题，实现多元主体下的利益分配与部分协调，建议采用“政策区划＋空间区划与边界管制+专题管制”的模式。

政策区划主要目的是制定纵向管理政府的互动框架，安排空间优先级，框定镇街发展权限。空间区划与边界管制主要目的是根据政策区划与“多规合一”要求切实统一空间管制，统筹各部门规划，并指导下一步镇街用地规划。专题管制是针对重点项目、地段，制定特定空间政策。

空间区划示意图

3. 小结

（1）国土空间规划用途分类与“三调”工作方案的对接

《国土空间规划用地用海用途分类指南》，明确了应以“三调”为基础，以指南用地用海分类进行现状用地用海的统计和分析，各地可根据规划实际需求，在该指南基础上制定本地区国土空间规划用地用海分类实施细则。但国土空间规划用途分类与“三调”工作分类存在差异，因此，需按照转换类型的不同，对国土空间规划分类基数转换进行分类处理转换。

目前国土空间规划用地用海分类，采用三级分类体系，共设置 22 种一级类、80 种二级类及 30 种三级类；“三调”工作方案用地分类，采用的是二级，共设置13种一级类、53种二级类。结合国土空间规划用途分类与“三调”数据的差异之处，分类对“三调”数据进行归并或细分形成国土空间规划分类。国土空间规划基数转换可通过直接转换、细化调查、补充调查等方式，在“三调”成果的基础上，转换为国土空间规划分类。对于国土空间规划用途分类中部分地类的含义与“三调”一致（一对一），或者多对一的情况下，比较好处理，可以直接转换。但是对于多对一的情况，需要细化调查，不能通过简单的转化完成。更多是要结合遥感影像图、城镇现状数据、地形图等辅助数据，以及实地补充调研，对“三调”地类进行细化调查至国土空间规划用途分类。同时，要对三类地类内涵有非常明确的界定，才能准确的将“三调”基础数据，转化为国土空间现状一张图。拿到“三调”结果，只能说是完成了底图“一张图”70%的工作，还有大量的转换工作。

（2）突出以功能为导向的分区原则时，也要注重功能的融合

尽管“三线不交叉，三区不重复”是国土空间规划的基本要求，但生活、生产与生态的“三生”功能是融合的，生态空间可以发挥生产功能，农业空间和城镇空间更要兼顾生态功能。因此，在生态空间、农业空间、城镇空间的“三区”管制中，应突出“三生”功能相互融合的用途管制需求，特别是要在农业空间和城镇空间中，确保维持基本的生态保障功能，如在农业空间中，应鼓励生态耕种，控制化肥农药的过量使用以及任何有损于耕地生态系统的行为，从而在促进耕地质量保护的同时，也能保障农产品的安全；在城镇空间中，则应强调保留相应的生态用地，营造生态宜居环境。因此，在具体的国土空间用途管制规则制定中，必须兼顾生产、生活、生态效益的统筹，满足自然资源利用的功能融合需求。

（3）要本着公平公正原则，加强生态保护补偿制度建设

国土空间用途管制能否得到落实，发展与保护的协调是核心，确保公平是关键。国土空间用途管制的突出特征就是对土地开发利用程度做出相应约束，这就意味着丧失了相应的土地发展权和发展机会。另一方面，国土空间用途管制会导致地租的不均衡分配，在限制部分区域潜在地租收入的同时，也在无意中增加了另外部分区域的地租收入。因此，那些地租收入增加的地区有义务对地租收入减少的地区给予相应的经济补偿。但在实际操作中，地区之间很难形成补偿协调，客观上要求政府通过构建相应的补偿机制进行协调。

之前，我国对退耕还林、退耕还草、退耕还湖、基本农田保护、公益林保护、区域及流域生态保护补偿进行了有益的探索，并取得了一定的成功经验。2016年，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》[48]，让生态保护补偿有法可依。因此，为保证国土空间用途管制的落实，需要尽快构建生态保护与补偿制度体系，进而提高保护生态空间的积极性，体现国土空间用途管制的公平性。
国务院办公厅2016年5月颁布《关于健全生态保护补偿机制的意见》。

（4）加强资源环境承载力评价，探索国土空间开发监测预警制度

国土空间开发利用底线是划定国土空间用途区域及制定用途管制规则的重要基础和关键依据。国土空间开发利用底线除了服从于上层用途管制的规定，主要取决于区域的资源环境承载能力。尽管一个区域的资源环境承载力会随着人们的利用方式、技术水平和管理活动有所变化，但资源环境本底对人类社会经济活动的支撑力是根本，能承受人类多大的干扰，以及适用哪种干扰（利用）方式是客观存在的。因此，须加强区域资源环境承载力的评价，在梳理区域资源环境本底基础上，诊断空间开发利用所面临的主要资源环境风险类型、程度、危害、引发条件，以及空间分布规律，提出应对策略和建立预警机制，在明确严禁开发利用的项目、推行负面清单制度的同时，制定相关项目的准入门槛，从而确定开发利用的底线。