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    国土空间规划八大技术模块之六:国土空间优化和品质提升

    作者 : 自然资源达人 本文共21302个字,预计阅读时间需要54分钟 发布时间: 2020-12-13 共452人阅读 已收录
    导读

    在新时期国土空间规划体系建立的背景下,各级地方政府、行业学者专家都在积极探索。本文结合多年的项目实践经验和国土空间规划最新的政策要求,借鉴行业内具有科学性、前瞻性的探索,对国土空间规划的重点工作领域及核心技术方法进行初步的思考与探索,总结为八大技术模块:(1)双评估与双评价;(2)发展目标与指标体系;(3)国土空间格局;(4)资源保护与利用;(5)国土综合整治与生态修复;(6)国土空间优化与品质提升;(7)支撑保障体系;(8)实施监测。接下来,将通过南院城视公众号向大家逐一推送八篇文章,本期为第六篇——《国土空间优化和品质提升》。

    围绕居住与住房保障、公共服务设施、产业布局、公园绿地与开敞空间、乡村建设、历史文化保护和大地景观与城乡风貌七个方面,对城乡国土空间功能进行结构优化与品质提升。

    (一)居住与住房保障

    1. 发展目标

    1.1坚持以人为本,健全可持续、可负担的住房供应体系

    以人为本、公平共享,坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民,加快完善城市市政基础设施,着力抓好住房保障和房地产市场调控工作,健全住房制度,加快建立以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。

    1.2坚持职居平衡,构建产城融合、社区融合的住房空间格局

    统筹住房布局与轨道交通建设、就业岗位分布、公共服务配套等在空间上的联动发展,加强不同类型居住混合布局,增加产业社区居住和公共服务配套,优化大型居住社区公共交通和公共服务配套水平,增加就业岗位,促进产城融合和社区融合。

    1.3坚持多策并举,加强“四位一体”保障性安居工程建设

    有序推进老旧住区综合整治和有机更新,开展老旧住房抗震设防改造,建筑节能改造、无障碍设施补建、多层住宅加装电梯、增加停车位等工作,改善老旧住房居住条件,提升环境品质,提高居住安全,完善使用功能,实现老旧住区品质提升和社区文脉有序传承。

    2. 住房结构

    2.1完善“四位一体”住房保障体系

    要继续改善市民居住水平,坚持以居住为主、以市民为主、以普通商品住房为主的住房市场体系,深化完善“四位一体”住房保障体系。通过加大保障性住房供给,扩大市民居住保障面,优化保障性住房供应方式,提高货币化安置和租金配租比例。

    2.2优化住房用地供应结构

    对住房供应明显偏多的市、县,或在建住宅用地规模过大的市、县,应减少住宅用地供应量直至暂停计划供应;住房供求矛盾比较突出的热点城市,应根据市场实际情况有效增加住宅用地供应规模。

    2.3健全住房租赁制度

    加大租赁权益保护力度,培育住房租赁市场,形成多主体参与、多品种供应、规范化管理的市场体系;适度提高租赁住房供应比例,增加租赁住房供应数量,满足多层次住房租赁需求;多渠道筹集租赁房源,鼓励租赁服务企业整合居民空置房屋和其他社会闲散住房资源。

    3. 住房空间布局要求

    3.1保障性住房布局

    (1)做好保障性住房选址,提升住房建设标准与质量

    保障性住房优先在轨道交通站点、公共活动中心、就业中心周边布局,全面提升保障性住房建设标准与质量;新建保障性住房全面采用装配式建筑,推进住房规划建设标准化、信息化、智能化,加强工程质量安全管理;提高社区适老性设施建设标准,新建住房全面实施百年住宅标准。

    (2)加大城市特殊人群和困难群众住房保障工作力度

    抓好完善住房保障体系试点,进一步规范发展公租房,加大对环卫、公交等基本公共服务行业困难职工的精准保障力度,完善基础设施和公共服务配套,引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务。

    3.2农村住房布局

    (1)加快城乡统筹,提高农民住房保障

    合理设计、集中规划,降低居住集中化过程中农民拆迁与新建房的成本,本着“利于生产、方便生活、适度集中”的原则,综合考虑集中居住区与一、二、三产业布局的协调发展和相互促进,防止出现重复建设或二次拆迁现象,避免社会资源的浪费和农民财产的损失。

    (2)完善农民住房权益保障和取得方式,建立“户有所居”的多种实现形式

    坚持农民自愿与政府引导相结合,探索推进农村宅基地改造实施途径; 积极探索农村宅基地节约集约利用的有效路径,有序引导宅基地减量升级。

    4. 小结

    (1)居住与住房保障应从量到质进行提升转变

    居住与住房保障要体现以人民对美好生活的向往为目标,在现有住房的基础上,完善基本公共服务体系,提升住房质量,改善人居环境。

    (2)重点关注农民群体在城市与农村的住房保障

    以政府为主体,向农民集中化建房提供政策支持、建设服务和监管保障,提高农村住房配套设施及服务水平。

    (二)公共服务设施

    1. 公共服务设施规划目标与原则

    1.1规划目标

    建立四级公共服务设施体系。对区级、组团级、单元级公共设施采用清单式规划,明确设施位置、规模;社区级公共设施采用引导性规划,制定配建标准,并对其布局原则和建设作出引导性要求。

    1.2保底线,提供均等基本设施

    (1)确保基本公共服务均等化

    明确设施配置标准,将流动人口纳入基本公共服务均等化范围,建立覆盖全域、均衡发展的公共服务设施体系,实现基本公共服务均等化。

    (2)加强特殊群体急需设施供给

    重点保障对老人、儿童、残障人士的文化、教育、医疗等基本服务,提升开放度和利用率,完善民生型设施建设。

    1.3强特色,适应区域发展趋势

    (1)建设提升型公共服务设施

    基于人口特征,满足各类人群的多样化需求。

    (2)结合区域定位配置特色设施

    结合各组团不同发展定位,依托其独特资源,配置不同特色的公共服务设施,营造地区特色。

    1.4复合化,谋划多元共享设施

    (1)建设内部功能混合的设施综合体

    对可兼容的设施,建议一体化集约建设,并做出相应指引。

    图2-1 功能兼容模式图

    (2)引导公共设施与其他用地集中布局

    用地上结合社会服务空间,集中建设公共服务设施,实现高效便捷服务。由单一的服务设施变为复合的生活场所,单一的公益服务变为提供多元城市服务。

    图2-2 用地布局模式图

    专栏2-1《汕头市国土空间总体规划潮南区发展战略大纲(2020-2035年)》

    规划形成“区级-片区级-社区级”三级公共服务结构。

    一级服务中心:一主(峡山公共文化活动中心)两副(两英、胪岗——创新产业服务中心、商务商贸中心)

    11个二级服务中心:镇级或片区级公共服务中心

    N个三级服务中心:社区级服务中心

    公共服务设施体系结构图

    2. 公共服务设施配置标准与布局要求

    2.1构建公共服务设施分级配置布局体系

    (1)市级空间规划

    进一步细化市级公共服务设施枢纽的空间布局、等级结构和重点职能,提出教育、医疗卫生、养老、文化体育等主要公共服务设施的空间布局方案与技术等级。

    (2)县级空间规划

    确定各级别公共服务设施的选址方案、建设标准、配置规定和服务规模等。

    (3)乡镇空间规划

    乡镇公共服务设施按照人口规模分成人口1-2万,人口2-5万,人口5万以上三大类城镇,根据不同尺度的城镇规模制定小城镇公共服务设施配置标准。

    (4)社区规划尺度

    划分社区生活圈,依据生活圈的尺度配备公共服务设施。生活圈以人的需求为出发点,围绕公共服务中心形成服务于一定规模人口的生活服务圈层。

    1)城市生活圈

    15分钟生活圈。居住人口规模50000-100000人。根据《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)中的要求,15分钟生活圈涵盖的社会基础设施主要有中学、大型多功能运动场地、文化活动中心、街道级卫生服务中心和养老院等。

    10分钟生活圈。居住人口规模15000-25000人。主要涵盖的基础服务设施有小学、中型多功能运动场地、社区卫生站、文化活动站。

    5分钟生活圈。居住人口规模5000-12000人。主要满足幼儿园、小型多功能运动场地、老年人日常照料中心。

    2)乡村生活圈

    针对不同乡村地域生态特征和村民需求特征,大致可构建“基本生活圈—拓展生活圈—外延生活圈”三级生活圈结构,配备与三个等级相对应的公共服务设施配置体系。

    基本生活圈。以老人、幼儿等特殊人群可承受的步行15-30分钟距离为生活圈尺度范围,服务半径约为1公里,满足村民的基本生存需求,例如耕作、生活日用购物、教育和基础医疗等。

    拓展生活圈。选择地理区位居中,基础设施完善,交通系统便利的重点村,配置能够为周围村服务的公共服务设施行政村,服务半径约为2.5公里,以满足小学教育、医疗、养老、品质购物等需求,建立地区公共服务设施网络。

    外延生活圈。以乡镇作为建设单位,建设乡镇级别公共服务设施,满足乡镇域内中学教育、医疗等高级需求,满足农村居民提高生产生活水平的公服需求。

    2.2完善公共服务设施空间配置标准,达到配置均等化

    配置标准制定的具体方法:

    (1)社区规划尺度

    采用问卷调查的方法,主要调查居民基本信息,居民对公共服务设施的使用行为与偏好,居民对公共服务设施的满意度三个方面。

    (2)服务半径确定法

    对公共服务设施服务半径的三个要素做出限定,限定单个设施的硬件质量和软件服务质量。硬件建设质量是指设施的建筑和硬件设备等的建设情况;软件服务质量指的是设施人员配置、服务水平、服务方式等软环境的建设运营情况。

    (3)计算公共服务设施服务面积

    通过已有的市级公共服务设施服务面积的计算,将得到的现状公服设施服务量落实到每个镇街人口数据上,得到现状各镇街人均公服设施服务量。

    2.3提升空间规划应对重大公共卫生安全事件的能力

    建立基于公共卫生安全的空间分析框架。系统建立“公共卫生水平调查—公共卫生风险识别—规划方案公共卫生影响评估—规划方案优化”的空间分析框架。在公园等公共设施用地预先敷设各种管线和基础设施;按照“常非结合”的原则,还可以利用医疗机构用地之内或附近公园等公共设施用地中的地面停车场等,在其地下预先敷设各种管线和基础设施,事发时可迅速建设成临时病房,以替代“小汤山模式”。

    3. 小结

    (1)建立公共设施资源城市协同机制

    运用高速交通建立城市网络,在网络节点中设置重点城市投入“灾重设备”,成为应对突发灾重事件的“重心城市”,保障“重心城市”的辐射范围。当网络中的节点城市突发公共卫生事件或其他事件时,网络中的“重心城市”在增援的同时还可以接纳待救援人员,利用城市网络分担城市压力,并达到公共设施资源共享的效果。

    (2)运用大数据应用评估公共服务设施满意度

    根据现有公共服务设施数量及人口数量配置公共服务设施,并运用大数据应用预测未来的人口数量以满足公共服务设施的需求。完成配置后对公共服务设施数量进行反向统计检查,及时更新公共服务设施的使用情况以及需要更新改造情况。

    (3)在公共服务设施配置上重点关注特殊群体

    儿童、老人、残疾人这三个特殊群体也是弱势群体,是公共服务设施使用率最高的人群。在我国老龄化日益严重的情况下,老人对公共服务设施的需求也同时增加,但无障碍设施和适老化设施远远无法满足老龄化现状,所以公共服务设施应当依据老年人对公共服务设施的使用频率进行配置,并提升老年人使用的公共服务设施的品质。

    (三)产业布局

    新经济时代下,随着城市发展由增量扩展向内涵提升转变,基于产业群落集聚空间再组织、新产业价值链导向、经济多元化及科技进步等多方面诉求的转变,产业空间将表达金融商务空间、商业空间、文化创意空间、旅游休闲空间等多种类型,愈发强调土地混合使用、功能高度复合化、土地交通一体化、景观与环境生态化、流动空间高效化,以提升城市综合竞争力。

    1. 产业空间目标定位

    1.1产业结构演进趋势

    (1)产业结构向高水平结构演进

    由工业化初期的“一二三”结构向工业化后期的“三二一”结构演进,即从工业不发达、经济发展水平不高的低水平产业结构向现代服务业、工业快速发展的高水平结构演进。

    图3-1 工业革命进程

    (2)产业结构逐步优化升级

    第一产业比重持续下降,由传统农业向科技型、环保型、低耗型、优质高效的现代农业方向发展;第二产业比重持续上升,工业结构出现重工业化趋势,高技术产业逐步替代传统产业,高新技术作为21世纪的主导产业;第三产业地位不断提高,随着我国进入城市化快速发展阶段,社会对服务业的需求加大,商务服务业、金融服务业、信息技术服务业,我国的经济格局将由工业经济转变为服务经济为主。

    1.2产业选择的方法与流程

    (1)开展现状评估,明晰产业发展基础条件

    产业发展基础条件包括:区位条件,分析项目所处区位,明晰产业基础与发展偏好;产业基础,明确区域内现有主导产业及优势产业;政策支持,解析政府产业类指导文件,寻找发展方向和机会;项目合作资源,明确基地与政府、企业以及周边地区的合作机会;空间支撑条件,包括交通条件、文化特色、生态环境、公共配套等。

    (2)层域分析法寻找产业发展机会

    全球层面,解析“一带一路”等战略带来的产业发展机会;国家战略层面,解析国家《中国制造2025》等战略带来的产业发展重点;区域发展层面,解析基地在区域层面所处的发展圈层,明确产业发展趋势;都市圈层面,明确基地在都市圈所处地位和产业发展方向。

    (3)构建产业选择模型,明确产业发展方向与重点

    建立产业筛选模型,从产业竞争力、产业吸引力和区域契合度三个方面进行产业库的初步筛选;根据设计产业权重及比重、设计评分模型与标准等几大筛选原则对产业进行系统评分,根据产业筛选结果选出区域内的主导产业、辅助产业和配套产业。

    (4)打通各产业链,形成产业生态圈

    产业链延伸。根据微笑曲线理论构建各产业链,将各产业由低位的制造向高位的技术和服务延伸,最终使产业从传统制造模块向研发、营销环节发展,形成一条完整的产业链。

    构建产业生态圈。在生态圈内,围绕核心产业,在各圈层发展多样的、内容缤纷的相关子产业,子产业表现出高度的综合性和广泛性,形成可持续发展的区域多维度网络系统。

    图3-2 产业生态圈形成示意图

    2. 产业空间规划布局

    近期国家推行的省级、市级、县级空间规划是现代地域功能理论在中观空间尺度的应用性探索,其中产业空间配置是在空间“三区三线”划分基础上进一步明确地域功能、引导地域功能格局优化的必要步骤,应充分研究新时期背景下产业布局关键问题、新兴产业空间载体,确定行之有效的布局方法。

    2.1产业载体及演进趋势

    (1)特色小镇:全球具备国际竞争力的产业主要聚集于小城镇,掀起特色小镇热潮

    以前高端产业和高级人才都聚集在中心城市,是因为小城镇交通条件和服务配套不够好,当小城镇的交通、通讯和生活设施与中心城市同样便利,又能避免中心城市过度集聚所带来的房价高企、交通拥堵、空气污染等“城市病”的条件下,小城镇对高端产业和高级人才的吸引力会日益增强。

    专栏3-1 全球经典特色小镇

    一、金融方面

    格林尼治对冲基金小镇,一个镇就聚集了五百多家对冲基金;门罗帕克风投基金小镇,纳斯达克一半以上的高科技公司都是这个镇风险投资基金投资的。

    二、高科技方面

    美国硅谷,其实就是一连串小镇聚集而成。斯坦福大学附近的帕罗奥图是硅谷的孵化中心,也就八平方公里;英特尔总部所在的山景城也就七万多人口。

    三、高端制造方面

    奥迪小镇,世界著名的英国航空发动机公司罗伊斯·罗尔斯总部就在细芬(Sinfin)小镇;德国奥迪的全球总部和欧洲工厂都集中在英戈尔斯塔特“奥迪小镇”。


    全球经典特色小镇

    (2)产业园:政府干预与市场自发推动产业集群发展

    产业园区是指在一个国家或地区,通过政府主导力量干预形成或通过市场机制自发形成的产业集群区域,区域内具有完备的基础设施和良好的社会环境,同时产业集约化程度高、特色鲜明、企业之间具有明显的产业关联,是促进区域经济发展的一种有效方式。

    表3-1 第一代至第四代产业园区的主要特征


    随着时代发展,产业园逐渐从注重优惠政策向发展产业集群转变;从加工型高新区向研发型高新区转型;从强调引进大型公司向科技型中小企业集群转变;由单纯的土地运营向综合的“产业开发”和“氛围培育”转变;由功能单一的产业区向现代化综合功能区转型。

    (3)田园综合体:新时代推动农业转型升级,催生新型农业空间

    田园综合体是指在城乡一体格局下的新型农业园区,集生态农业、休闲旅游和田园社区为一体,在保障人与自然和谐发展的基础上,实现农业、加工业、服务业的有机结合,是一种可持续性模式。2017年中央一号文件首次提出,支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。相信在不久的将来,“农业园区”的田园综合体模式将大放异彩。

    2.2产业空间规划布局原则

    (1)遵从“市场导向”的产业区位选择

    产业空间布局受到市场区位选择因素的影响,包括科技因素、成本因素、服务因素、特色资源因素、生态资源因素。不同类型产业在进行空间布局时考虑的影响因素也有所差别,只有顺应市场选择规律,才能实现单个或同类产业区位选择的最优,这也是产业空间集聚的前提和基础。

    表3-2 产业布局影响因素分析


    以上因素在城市空间中并非匀质分布,如果能依据因素类型与多寡识别城市空间类型、归纳各类空间能容纳的具有相似因素需求的产业,就能在布局方案中有效匹配产业需求与空间供给,对特定产业而言增加了空间供给针对性对空间而言则提供了产业选择弹性。

    根据上述原则,在研究芝加哥学派“扇形、多核心”等以用地性质及社会阶层为划分依据的城市空间结构基础上,结合产业布局影响因素,将城市功能区按照产业属性划分为“中心区、过渡区、产业园区、特色资源区、生态保扩区”5类。

    图3-3 五类产业分区与扇形、多核心城市空间对应关系模式图

    (2)强化“规划导向”的流空间布局结构

    产业空间布局应合理引导人流、物流、资金流、信息流等要素,与城市交通、人口、环境匹配融合,构建激发城市活力的产业空间结构。

    (3)融合“政策引导”的产业聚集空间优化

    考虑政府引导与市场规律、规划导向之间的互补,产业空间布局需结合城市发展大事件和政策方针制订进行修正。在所辖下级行政区域产业空间指引中,综合考虑自上而下的产业空间规划意图和自下而上的各地政府发展意愿,细化和修正产业空间结构和布局,强化规划的引导性和可实施性。

    2.3产业布局方法与流程

    (1)产业分区与项目策划相结合,明确产业功能结构

    落实产业生态圈,划定功能分区。依据规划目标、产业特点、构成要素等进行合理的布局,落实产业生态圈的主导产业和关联性产业,划定功能分区,明确产业空间功能结构,尽量使功能相关者在地域上交叉布置,灵活组合,以提高土地的使用效率,也使得各种机能更含合理性和高效性。

    依托产业分区,策划相关产业项目。主导性与关联性相结合,在产业结构合理定位的基础上,主要重点产业的培育、产业之间的关联度、产业的带动作用,策划符合区域资源优势的项目,或潜在发展项目,集中与分散结合,着眼于产业空间的均衡分布,专业化与功能化相结合,实现产业的集聚发展。

    (2)根据产业发展要求,规划支撑体系

    产业体系规划,立足发展机会与产业发展基础,明确主导产业与辅助产业,形成产业空间布局;道路交通规划,制订的交通结构与道路网的规划;公服设施规划,布局教育设施、文体设施、医疗卫生、商业设施等;其他支撑体系规划,根据不同类型产业发展要求,还需规划其他支撑体系。

    (3)产城融合,优化产业空间布局

    1)促进战略性要素集聚与流动,实现“产城融合”,构建流动空间的布局模式。

    特色小镇:“产城人文旅”五位一体融合发展模式,集众创空间、研发中心、人才公寓等为一体,小镇中生产、生活、生态相互融合。

    特色村落:“梳式”布局,发挥“社区联合”实现整体配合互动,活化特色空间。

    休闲旅游区:通过综合服务区组织休闲旅游区,引导要素集聚,形成宜创、宜业、宜游的产业城。

    2)引导产业园区有机组合,促进城镇集约发展,构建功能复合的带状布局模式。

    科技园:“功能单元—功能组团—科技园”的布局模式,形成“园中之园”。

    创意产业园:通过旧厂房的改造实现与城镇空间布局、功能及自然人文环境的融合。

    3. 产业空间管控策略

    3.1构建多层级对应与联动的产业空间规划技术体系

    省级及以下产业空间规划内容可以形成“省域、地级单元、各类县级单元”+“次区域、各类开发区”的“3+2”规划体系框架,不同对象和层次在规划体系中的内容侧重点和表达方式各有不同。

    表3-3 各层级国土产业空间规划核心内容

    3.2优化产业用地供给制度

    (1)积极推进土地市场化配置

    强化合同约定与管理,探索将节约集约用地要求、处置方式和退出机制等作为产业用地出让约定条款,并实施动态监管。建立企业集约用地的奖惩机制。

    (2)优化落实产业用地弹性供给

    产业用地供应可结合不同的供应年限、工业方式采用弹性年限出让、先租后让、厂房租赁三种方式。优先保障代建厂房、尤其是多层标准厂房的建设用地供给;在省市级产业园区中,鼓励集中建设中小企业园,保障中小企业生产用房需求,加强对厂区长期运营的管理、维护,消解企业消亡更迭对园区持续发展的影响。

    (3)大力盘活闲置和低效用地

    积极开展用地结构性挖潜,鼓励和引导企业对现有建设用地进行再开发、再调整、再利用,不断提高现有用地利用强度,增加有效发展空间,继续加大对闲置土地的处置力度,采取回购、鼓励二次开发等方式积极盘活低效用地。

    (4)建立健全产业用地退出机制

    重视对产业用地的方式、效率、效益的全生命周期监管,建立产业用地管理台账,加强用地行为动态监管,明确相应的惩罚措施与退出机制。

    (5)推行存量工业用地供给指标管控

    建立完善存量工业用地盘活与新增工业用地指标挂钩机制,市区两级国土部门要加强对产业园区工业用地供给指标管控,按一定比例设定存量工业用地盘活指令性计划指标,并与年度新增工业用地计划指标一并下达。

    3.3强化产业空间规划编制适应性

    产业用地规划应当根据不同发展阶段、不同区域进行分类对待,在增量地区规划应强调规划布局灵活性和动态适应性,提高规划应对动态发展的弹性;在存量地区规划应重点强调规划调整的应变力,完善存量规划技术方法。

    (1)强化规划布局灵活性,顺应产业用地特征

    弹性布置道路网络,灵活划分地块单元,为满足不同企业的用地规模需求,尤其是大规模用地企业的需求,产业集聚区的道路网络必须具有弹性。合理安排开发时序,引导优化产业布局。产业集聚区的开发建设是一个循序渐进的过程,因此产业集聚区的开发时序安排必须统筹考量产业发展和布局。

    (2)强化规划动态适应性,推进为更新而规划

    城市规划布局应当基于用地的生命周期考虑“为更新而规划”,在先期规划时应当提前考虑用地更新和规划,为用地更新预留一定的空间;建议对于产业集聚区的增量开发地区,先期规划应当充分考虑企业生命周期中用地行为的演变,为产业用地更新再开发预留空间。

    (3)强化规划调整应变力,完善存量规划机制

    在企业生命周期更替迭代的机制下,产业用地必然面临着“开发—低效—退出—再开发—低效—再退出”的周期更替,因此产业用地存量再开发是产业集聚区持续发展的必然要求,这就要求规划提高应对市场变化的应变能力。

    3.4提升产业空间规划管理效能

    在规划管理方面,规划管理部门在项目前期要加强前期决策参与,在审批中简化审批程序,在审批后强化用地建设后的动态监管,同时推进规划管理信息化,以综合信息数据平台支撑规划管理工作。

    (1)加强前期决策参与,落实规划引导职能

    规划部门既要加强对招商部门的规划解读和宣传,避免招商项目的建设需求与规划设计条件不符,又要加强在项目可行性阶段的选址决策参与,进行事先的规划引导,按照规划进行项目选址布局。

    (2)简化规划审批程序,提高管理运行效率

    规划管理工作的目标不仅仅是按照规划建设,更重要的是按规划利用,特别是对于处于低价保护工业用地,工业用地非法转做它用损害了政府和其他合法产权人的利益,因此必须加强对用地建后的用态监管。

    (3)强化建后用态监管,建立多部门联合监管机制

    规划管理工作的目标不仅仅是按照规划建设,更重要的是按规划利用,特别是对于处于低价保护工业用地,工业用地非法转做它用损害了政府和其他合法产权人的利益,因此必须加强对用地建后的用态监管。

    (4)推进规划管理信息化,建立长效综合数据平台

    建议园区以规划管理部门牵头,以企业空间信息系统为基础,重点联合国土、经信、环保、税务、工商部门成立部门合作联动机制,建立长效数据共享平台,以支撑规划决策;构建完善基于企业用地微观单元的空间综合评价机制,对企业用地进行分类管控,实现用地精准管控。

    专栏3-2《大鹏新区“多规融合”研究》

    产业区块控制线:按照“稳定规模、保障重点、优化空间、近远结合”的原则,科学划定工业区块线范围。

    产业区块控制线划定流程图

    4. 小结

    在新时期国土空间规划背景下,上文从产业空间的目标定位、产业空间的规划布局和产业空间的管控策略三个方面对产业布局的内涵进行阐述。同时提出几点思考:

    (1)提升传统产业,推动新兴产业

    加快推进农业现代化,重点在资源条件良好、配套设施完善、开发潜力较大的地区,建设重要农产品优势区,加强耕地保护,推进高标准农田建设,巩固提高重要农产品供给能力,形成现代农业开发格局。

    (2)结合人居生态环境发展前景,推进城市农业产业发展

    农业的新特点是以提高农业发展为核心,以提升人居环境为目的。发展现代城市农业,建设田园都市,同时发展农业产业的衍生产品,例如,农产品种植体验、农产品科普教育、休闲体验、文化创意、农业景观等,创造复合型的城市农业产业。

    (四)乡村建设

    为加强城乡统筹规划管理,优化城乡空间布局,协调乡村公共服务设施和基础设施的配置,指导村庄规划建设,改善农村人居环境,促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展,通盘考虑产业发展、土地利用、居民点布局、生态保护和历史文化传承、人居环境整治,编制“多规合一”的实用性规划。

    1. 乡村建设规划目标

    1.1加快优化农村产业结构,实现农民奔康致富

    推进农业供给侧结构性改革,着力构建“一、二、三”产业融合发展的现代农业体系。加快乡村旅游产业发展,以精品景区为龙头、美丽乡村为支撑,推动乡村旅游向特色化、高端化、产业化方向发展,实现乡村产业兴旺,农民生活富裕。

    1.2推动农村人居生态环境综合整治,改善农村生产生活条件

    完善基础设施配置,农村道路、供水、污水、垃圾处理、供电和电信等基础设施建设水平不断提升;城乡教育、医疗、社会保障等公共服务均衡发展,建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、质量优化、管理有效的完善基本公共服务体系,打造高品质农村人居环境。

    1.3推动乡村风貌整治,打造特色鲜明的美丽乡村

    保护并活化利用乡村所具有的人文资源和自然资源,利用历史建筑、文物保护单位、民俗建筑等,挖掘客家文化、红色文化等;利用自然山水以及特色田园景观,温泉、瀑布、水库、梅园、莲塘等,挖掘山水文化、田园文化,结合村庄自身的文化内涵,按照因地制宜、简单实用的原则对乡村建筑风貌以及居住环境进行有目的性、有针对性地整治,塑造风貌美丽、文化兴盛、特色鲜明的魅力乡村。

    2. 乡村建设规划路径

    2.1因地制宜突出特色,对村庄进行分类管理

    综合考虑各镇城市总体规划以及其他相关规划对于乡村建设发展的引导,结合环境保护的相关管控要求,统筹考虑乡村未来人口流动、乡村产业发展潜力、乡村土地节约集约利用等因素,确定乡村未来发展与城镇发展的关系,进行乡村“三生”空间的协调,划定县域乡村建设发展分区。

    (1)“改造型”村庄逐步搬迁到邻近城镇地区

    对处于水源保护区内或地质条件恶劣、居住地点分散,发展潜力十分有限的村庄,应将原有的村民逐步搬迁到邻近城镇地区,留下的土地则用来进行旅游开发或生态环境保护建设。

    (2)“重建型”村庄拆除危旧民房并增加必要的基础设施

    对处于基础设施落后陈旧、居住条件较差、村民基本上留存务农,发展潜力一般的村庄,应拆除危旧民房,在此基础上建设公寓式新村,并增加必要的基础设施和公共服务设施。

    (3)“更新型”村庄开发闲置用地发展多种经济模式

    对处于各方面基础较好、适宜发展多种经济形式,发展潜力较大的村庄,应更新闲置、未充分开发用地的用途,从原来单一的农业生产发展为生产与服务相结合的多种经济模式。

    (4)“整治型”村庄治理环境面貌并发展旅游功能

    对接近城镇地区、人口相对密集、各方面基础都比较完善,发展已基本成熟的村庄,主要是治理村庄环境面貌,清除乱搭乱建的违章建筑、创造良好的生活空间,提高基础设施质量,优化产业布局。

    2.2乡村用地管控要求

    (1)严格管控永久基本农田控制线

    禁止破坏永久基本农田的活动,不得擅自改变永久基本农田用途或者占用永久基本农田进行非农建设;落实基本农田保护责任,强化基本农田保护责任目标体系;加大高标准基本农田建设力度。

    (2)划定水域保护控制线,加强水域生态系统修护

    将城市主干河流、水库、湿地等纳入水域保护控制线。实行河湖联通,优化城市水网格局,加强主干河流的治理,统筹安排污水处理设施,对满足城市建设景观和生态需求的新增水域进行严格控制,划定生态控制线,保障城市基本生态安全。

    (3)加强农村用地管控

    加快推进村庄规划编制工作,加强各村规划与国土空间规划衔接。严格控制集体经营性建设用地、公共管理与公共服务设施用地、农村宅基地和其他存量集体建设用地四类用地的范围和规模,并纳入土地利用年度计划管理,优先保障公共服务设施和重大基础设施项目的用地需求。

    (4)推进农村土地综合整理工作

    整合土地管理政策,综合推进土地流转、集约节约用地、旧村改造、边远地区空心村整治、“增减挂钩置换”等工作,挖掘用地潜力,提高土地节约、集约利用水平。

    2.3生态环境整治措施

    (1)推进“天蓝地绿水清”活动

    实施乡村见绿工程,一是建设乡村公园。有条件的村庄可建设休闲游憩配套设施齐全的乡村公园;一般村庄可依托公共绿地、村庄公共绿地场等建设小型游园;二是实施“绿化提升”行动,建设环村绿化带,根据各村特色,采取新造、补植、封育等措施,优化公路、村道、滨河两侧的绿化景观,提高生态效益和景观效果。

    (2)开展村庄水体环境整治

    加强水体污染防治。调查追溯河道污染源,清理生活与工业污水直排沟渠管网;清理并整治村内臭水沟、洼地、局部集水区,对河道、水渠及坑塘等水体进行清障清淤,改善农村水环境。

    (3)推进畜禽养殖整治

    一是加大畜禽养殖整治宣传力度,增强农村畜禽养殖户的环保意识,使治污成为养殖户的自觉行动;二是结合村庄规划,科学规规模化畜禽养殖,引导畜禽养殖与村庄环境保护与整治相协调;三是开展分类清理整治,严格落实“禁、限、适”的规定。

    3. 小结

    (1)城乡统筹,构建城乡同等重要的规划体系

    改变目前规划重点关注城镇集中建设空间,忽视外围乡村空间管控的做法,在城市、县、乡镇规划层面,把乡村地区资源保护和各类建设用途管制上升到与城镇建设空间同等重要的位置。

    (2)实现对乡村规划内容的落实

    从乡村用地管控入手,确保村庄中的各种土地资源是合理的科学的,将乡村用地划分为集体经营性建设用地、公共管理与公共服务设施用地、农村宅基地以及其他存量集体建设用地四种,避免出现农村建设用地侵占农田用地的情况出现。

    (3)生态优先,确保城乡总体生态安全

    从生态学的角度出发,乡村地区相对于城镇集中建设区,其主要功能是生态保育、农业生产和乡村特色彰显,是城乡居民美丽家园的重要组成部分,是确保城市生态环境质量的承载空间。

    (五)公园绿地与开敞空间

    国土空间规划是中国新时代发展和生态文明建设背景下规划领域的重大变革,公园绿地与开敞空间规划作为其中的重要支撑专项之一,须充分响应生态优先、绿色发展理念,从“多规合一”和“城乡统筹”视角进行合理转变。

    1. 公园绿地与开敞空间等级体系

    1.1优化城乡公园体系建设

    城乡公园体系建设分为郊野公园、城市公园、社区公园三级,优化结构从倒三角到正三角:大幅增加社区公园,提高公园分布均衡性。

    图5-1 优化城乡公园体系模式图

    (1)郊野公园

    郊野公园的存在的是为了使市民在邻近市区的地方可以享受到郊野的康乐和教育设施,而无需深入广大的国家公园。至于辟设特别地区的目的,则主要是为了保护大自然。

    (2)城市公园

    城市公园既是群众游览休憩的场所,也是文化传播的空间;既是向群众进行精神文明教育、科学知识普及的园地,也是政府促进社会和谐、培育城市文化的重要资源。

    (3)社区公园

    居住用地范围内的居民服务,具有一定活动内容和设施的集中绿地,集聚点状绿地空间赋予社区公园的功能,使市民不但能出门见“绿”,而且能就近获得宜人的日常交流活动场所。

    1.2完善区域绿道系统,三级绿道系统协调发展

    绿道是一种线形绿色开敞空间,一般是林荫小路,供行人和骑单车者(排斥电动车)进入的游憩线路,通常沿着河滨、溪谷、山脊、风景带等自然道路和人工廊道建立,连接主要的公园、自然保护区、风景名胜区、历史古迹和城乡居住区等。

    (1)绿道分级

    区域绿道:区域绿道分为省域绿道、市域绿道和县域绿道,区域绿道由省人民政府统筹、地方人民政府负责建设和保护管理。

    城市绿道:城市绿道指城市内部的,对整个城市的生态绿地系统建设具有重要意义的绿道,城市绿道可分为市级城市绿道及县(区)级城市绿道,城市绿道由设区城市、区、县城所在地人民政府统筹建设和保护管理。

    社区绿道:连接各个社区公园、小游园和街头绿地,主要为附近社区居民服务的绿道,社区绿道分为城镇社区绿道和农村社区绿道,由各镇、街道和农村社区自行选线建设和保护管理。

    (2)绿道构成

    绿道主要由自然因素所构成的绿廊系统和为满足绿道游憩功能所配建的人工系统两大部分构成。

    绿廊系统:主要由地带性植物群落、水体、土壤等具有一定宽度的绿化缓冲区构成,是绿道控制范围的主体。

    人工系统:发展节点:包括风景名胜区、森林公园、郊野公园和人文景点等重要游憩空间。

    慢行道:包括自行车道、步行道、无障碍道(残疾人专用道)和水道等非机动车道。

    标识系统:包括标识牌、引导牌和信息牌等标识设施。

    基础设施:包括出入口、停车场、环境卫生、照明、通讯等设施。

    服务系统:包括休憩、换乘、租售、露营、咨询、救护、保安等设施。

    1.3推动碧道建设,聚焦水陆联动发展廊道

    碧道是以江河湖库水域及岸边带为载体的公共开敞空间,是碧水清流的生态廊道、人亲近自然的共享廊道、水陆联动的发展廊道。碧道建设工作将聚焦水环境治理、水生态保护与修复、水安全提升、景观与特色营造、游憩系统构建五方面的主要任务。

    都市型碧道。依托流经大都市中心城区的河湖水系,串联城市重要功能组团、各类绿色开敞空间、重要自然与人文节点等,为都市居民提供康体、休闲、游憩等滨水场所。

    城镇型碧道。依托流经大都市中心城区之外其他城区的河湖水系而建,串联起各类绿色开敞空间,重要自然、人文、功能节点等,为人民群众提供亲水游憩、健身休闲的公共开敞空间。

    乡村型碧道。依托流经农村居民点的河湖水系而建,串联起乡村居民点、周边农田、山林等绿色开敞空间、重要人文节点,为人民群众提供农业灌溉、亲水游憩、健身休闲的公共开敞空间。

    自然生态型碧道。依托流经大都市中心城区的河湖水系,串联城市重要功能组团、各类绿色开敞空间、重要自然与人文节点等,为都市居民提供康体、休闲、游憩等滨水场所。

    专栏5-1 广东万里碧道

    万里碧道规划范围为广东省全域所有水系,以“构建山海连通的河川生态廊道,建立应对极端天气的韧性水系,营造彰显南粤特色的魅力水岸,促进区域平衡的绿色发展带”为目标,构建“一湾三片、十廊串珠”的广东碧道空间格局。

    碧道分类:

    粤港澳大湾区主要建设都市型碧道,重点推进治水、治城、治产相结合,打造宜居宜业宜游优质生活圈。

    其他城镇建设城镇型碧道,以水环境治理为重点,链接水系周边的各类公园(包括湿地、农业公园、森林公园等)、产业园系统共建共治,打造城镇居民安居乐业的美丽家园。

    粤东粤西粤北广阔农村地区,主要建设乡村型碧道,围绕乡村振兴战略的实施,助力打造各具特色的生态宜居美丽村庄。

    粤北生态区主要建设自然生态型碧道,以保护生态为前提,通过修整土质人行通道等生态措施,适当构建人与自然和谐共生的游憩系统。

    碧道分类示意图

    1.4修复古驿道,形成“驿道网+绿道网”

    修复古驿道,提升绿道网管理和利用水平,将古驿道蕴含的丰富文化内涵融入绿道建设中,形成“驿道网+绿道网”两张网,共建幸福健康之路,为公众提供新的户外运动场所,满足日益增长的健康休闲需求,同时带动沿线区域文化、旅游、体育产业的发展。

    1.5构建区域绿地与环城绿带系统

    建设区域绿地和环城绿带,就是要把城市公共绿地外延扩大到整个区域范围内,并施以严格的“绿线管制”,争取在广大的城乡地区,建成一个分布合理、相互联系、永久保持的“绿色空间”系统,与各类城市绿地一道,共同实现自然、历史、文化景观的永续利用。

    区域绿地。为维护区域生态安全、自然人文特色和城乡环境景观,在城乡整体范围内划定,进行长久性的严格保护和限制开发的具有重大自然、人文价值并发挥区域性影响的绿色开放空间。

    环城绿带。是区域绿地特殊的组成部分,是指在一定规模的城镇或城镇密集区外围,安排较多的绿地或绿化比例较高的相关用地,形成的环绕城市建设区的基本闭合的绿色开敞空间。

    图5-2 区域绿地系统构成图

    2. 公园绿地与开敞空间控制要求

    2.1分级分类落实“绿线”管制

    城市建设的“绿线”控制主要是对城市建设的绿化系统的用地进行预留和控制,以保证城市环境和城市景观,“绿线”分为现状绿线和规划绿线,现状绿线是一个保护线,现状绿线范围内不得进行非绿化建设,规划绿线是一个控制线,规划绿线范围内将按照规划进行绿化建设或改造。

    (1)“绿线”分类管制

    点面绿化主要由各级公园和小型公共绿地组成。大、中型公园在维持生态平衡、防灾避难、调节城市气候等方面,具有重要的作用,因此,即便是资金财力不足难以很快实现,也一定要控制规划用地,保证规划公园绿地不被挤占。

    (2)“绿线”分级管制

    规划按照灵活性和强制性相统一的原则,结合各类绿地属性及绿地结构特色,通过“定性、定位、定量、定界”四定原则,分三级控制各类绿地绿线划定的深度。

    一级绿线(定性、定位、定量、定界)包括综合公园、专类公园、森林公园、风景名胜区的绿线,对用地性质、绿地位置、绿地总量和绿地坐标控制界线进行强制性保护。

    二级绿线(定性、定位、定量、研究定界)包括社区公园、带状公园、街旁绿地等小型公园绿地、生产绿地、防护绿地、风景林地的绿线,对用地性质、绿地位置、绿地总量进行严格控制,绿地绿线划定范围可以在城市的整体布局保持完整、绿地位置和面积保持不变的前提下,局部进行调整,但是这种调整是有限度的,只可根据实际情况灵活改变平面形状、长宽比例等。

    三级绿线(定性、定量)主要为附属绿地,按照编制的技术控制指标和规定划定,其位置和形状可合理调整。但是控制指标和总量不得改变,以便给城市规划和建设留出弹性空间。

    2.2创新规划理念实现“蓝线”管制

    明确“蓝线”管制的保障措施。“蓝线”管制的根本目的是达到城市环境的“山青水秀”,绝非仅仅是一条“线”的划定,“蓝线”管制除了保护城市水域不被侵占,还要明确水环境保护的措施和要求,防止对水域的污染侵害已上升为保护城市水体的重要任务。

    (1)低冲击与可持续发展模式

    城市源于自然,也改造了自然,如何让城市与自然和谐相处,互惠共生,是当前城市规划最为关注的课题,城市应以对环境更低冲击的方式进行规划、建设和管理,才能达到可持续发展的目标。

    (2)理念前瞻和操作有效相结合

    城市蓝线是科学发展观在解决城市水问题中的具体落实,规划中要重视保障水系完整性、修复水生态健康、提升水环境质量和消除水安全隐患,变“工程治水”为“生态治水”。

    (3)生态保护和集约用地相结合

    在土地资源极度紧张的城市,土地的保护和预留规模受到现实发展需求的制约,因此在规划中,需兼顾生态保护和集约用地,使二者在可持续发展原则下取得有机平衡。

    (4)综合协调与有限突破相结合

    统筹考虑城市水系及水源工程的整体性、安全性和功能性。协调各相关部门(规划、水务、城管等)之间的关系,以达成对蓝线范围和管理办法的共识,局部地区,根据现状的用地状况,其是对远期需要调整而近期需要保留的用地,划定时要考虑其灵活性。

    3. 提高蓝绿开敞空间的活力和品质

    3.1丰富休闲服务功能

    推动蓝绿开敞空间与体育、文化等城市功能的混合利用,为文体设施建设预留条件,合理规划、加强设计,提升蓝绿开敞空间的文化内涵和品位。利用蓝绿开敞空间举办节日庆典、运动赛事、文化表演等公共活动,营造充满活力、引人入胜的蓝绿开敞空间。

    3.2提高生态服务质量

    围绕蓝绿开敞空间,修复本地生物谱系,提高本地动植物种类和多样性,选择以长寿、抗逆、食源、美观为主的乡土树种,营造以乔木为主、树种多元、层次多样、色彩多变的复合稳定的植物群落,建立完善的生态系统,提高生态环境品质。

    专栏5-3 《汕头市国土空间总体规划潮南区发展战略大纲(2020-2035年)》

    一区三带、一网两廊。一区:大南山生态屏障区;三带:省道337滨海景观带、练江生态景观带、大南山山麓走廊;一网:区域级绿道、区级绿道、镇级绿道、社区级绿道;两廊:板块之间的两条主要生态廊道。

    一区三带、一网两廊示意图


    三级绿道网络示意图

    构建三级绿道网络。郊野公园:依托森林公园、饮用水源保护区等,整合优质的公共自然风景资源。田园综合体:利用自然田园风光,打造田园综合体。城市公园:联合以公园景观节点为主的城市公园,构建绿色综合体。

    构建四级绿道体系。区域级绿道:沿省道337构建纵向滨海景观带;区级绿道:区级横向绿道形成板块之间的楔形生态分隔;镇级绿道:环城绿道及各个镇的绿道;社区级绿道:串联公园、滨水文化休闲区等景观节点。

    4. 小结

    (1)推动构建绿色空间评价指标体系

    目前对于城乡绿色空间的保护评价体系尚处于不成熟阶段,在国土空间规划背景下推动搭建绿色空间评价指标体系,能够确保绿色空间规模、品质有效落实。评价指标包括建成区人均公园绿地面积、建成区公园绿地500米服务半径覆盖率,森林覆盖率等。

    (2)通过建设临时休闲绿地解决闲置土地问题

    我国城市发展日新月异,但由于市场经济的不成熟,土地利用及城市规划滞后,制度不完善等因素,导致出现了大量城市闲置用地,严重影响市容市貌。将城市中一些无法安排建设项目,不适宜耕种的闲置土地,发展为临时绿地,不仅能够解决闲置土地脏乱差等问题,同时能够带来积极的环境效益和社会效益。

    (六)历史文化保护

    1. 历史文化保护目标

    1.1构建文化安全格局

    历史文化保护涉及国人对历史文化的自信与认同感,对外来说是文化影响力,硬软实力的相互影响。通过对文化遗产的保护与传承,建立起一个丰富文化内涵的历史,是塑造自身的文化的自信的核心。

    1.2实现国土空间更高质量的保护开发

    通过文化遗产空间的保护与传承,可以更好地塑造地域特色、建设美好人居环境、吸引青年人才。有研究表明,深厚的历史文化与特色文化空间资源成为吸引众多青年人才的前两位发展条件之一。

    1.3形实现城乡一体的文化交流,经济互动和社会平等的需求

    文化遗产承载着区域共同的历史记忆,以全域文化遗产的保护利用为抓手,有利于通过文化整合来实现区域性经济社会整合,有利于整合全域资源调度,实现各管理部门的协调整合,有利于带动不发达地区的经济、社会进步,促进人才、技术等在城乡之间、发达与不发达地区间良性流动。

    2. 历史文化空间管控要求与保护措施容

    2.1宏观层面实行历史文化遗产保护名录管理

    在宏观层面突出整体性战略统筹,强调国家、省域的历史文化保护体系,统筹编制地市历史文化名录及全域性保护措施,加强对国家、省域政策的传导、解读和指引等。强化国土空间规划下的历史文化名录管理。名录管理是规划实施管理的重要途径,建议国土空间规划强制性内容将名录管理作为指标控制与分区管制的补充方式,强化对各类重大历史文化资源和重点修复及重建项目的管控,定期对保护情况进行评估考核等工作。

    2.2中观层面强化紫线等各类历史文化保护线划定与管控

    中观层面突出区域控制性和可实施性,强调对历史文化的分区保护和保护边界控制,同时因地制宜,活化历史文化保护对象。加强对紫线外其他历史文化资源的保护,构建全域性保护格局,严格执行紫线保护管理规定,加强对紫线外其他历史文化资源的普查、登记、认定和保护。

    2.3微观层面加大历史文化资源的保护力度

    加强对文化遗产的统筹规划,建立长效的抢救挖掘管理机制。在国土空间规划体系下,历史文化遗产的保护要做到有先有后,有急有缓,用规划做为保障,要明确整理保护的重点,突出抓好的工作,把握的原则、方法、程序,要突出人才队伍建设和成果的通俗化普及,要鼓励创办文化企业,搭建文化保护利用平台和载体,有计划有步骤有重点有层次地进行科学抢救。

    专栏6-1 《河源市城市总体规划(2008-2020)》

    提炼丰富独特的历史人文景观资源。充分利用苏家围、东江画廊、南园古村、万绿湖客家风情展览馆等客家文化资源,大力发展客家民俗旅游、古城旅游、红色旅游等,在合理的开发利用中实现历史人文资源的保护。

    依托佗城将龙川县城建成综合性旅游名城。以“保护古城、开辟新城”为建设方针,以保护自然景观和历史文化景观为基础,发展以旅游业为龙头的系列产业,将历史文化名城建设成为综合性的旅游城市。

    河源市文化景观空间结构图

    3. 小结

    历史文化保护关乎构建国家文化安全格局,需要引起各界的关注和重视。在经济全球化、世界多极化的全球视角下,我们如何在国土空间规划中,构筑起历史文化保护长城,抵御外来文化冲击,值得我们去思考。对于历史文化保护方面的研究,还存在以下问题:

    (1)推动构建全域性保护和开发利用的格局

    现有的历史文化保护政策大都是针对历史文化名城、历史文化街区、名镇、名村等历史文化胜地提出的,缺乏对小型历史文化保护点的重视。同时,在历史文物所在地的保护方面,城市和城区的保护比较全面,城市边缘和村庄地区的保护比较匮乏,但是,很多历史文物就是散落在这些区域里面,城市城区由于早年的开发破坏,历史文物的数量反而没有外围地区的多,所以接下来在历史文物保护方面,如何构建全域性保护和开发利用的格局是一个重大课题。

    (2)加大历史文化资源的活化利用力度

    现有关于历史文化保护的政策和措施,多是针对历史文物资源的保护而提出来的,在国土空间的规划背景下,更强调了历史文化资源的活化利用,在此情况下,对于非名城名镇名村的地区,就需要编制历史文化保护的专项规划,指引地区将历史文化转变为资源,充分释放历史文化价值,摆脱“千城一面”的城乡规划模式。

    (七)大地景观与城乡风貌

    运用整体的、有前瞻性的思考,通过具体的、有实施性的方法,来建设高质量、人性化的生活空间,发挥各地的自然、历史、人文景观特质,逐步从根本改造城乡景观风貌,进而带动社会发展体制的改善与潜能的激发。

    1. 大地景观引导与管控要求

    我国以孙筱祥和汪菊渊先生为代表,在国际上率先提出“大地景观——地球表层规划”的概念。大地景观指的是一个地理区域内的地形或地面上所有自然景物和人工景物所构成的总体特征,而大地景观规划首先要妥善解决资源开发与景观保护,其次对应保护的现存景观的使用价值进行研究并提出合理利用途径。

    1.1宏观层面确定整体国土风貌定位

    在宏观层面全面评价山脉、森林、河流、湖泊、草原、沙漠、海域等自然景观资源和城乡人工景物,识别全域突出的景观要素,以保护自然特征和审美价值为目标,合理确定整体国土风貌定位,构建历史文化与自然景观网络,统一纳入国土空间规划。

    1.2中观层面划定全域风貌特色分区

    在中观层面识别自然景观与人工景观特色风貌特征,因地制宜,综合考量自然地貌、人文地理、历史文化、生态环境等要素,对全域进行风貌特色分区,提出整体风貌格局和分区风貌定位。

    1.3微观层面提出大地景观要素控制指引

    大地景观营造强调生态持续、文脉延续、美景再现的三重属性的统一,应充分掌握与挖掘地域元素,从自然地貌、人文地理、历史文化、生态环境等要素入手,实现区域美化与功能的完美结合。因此在微观层面,应对构成大地景观的要素进行控制指引,寻求自然与城乡融合发展,保护与增强城乡生物多样性,建设美丽国土。

    2. 城市风貌引导与管控要求

    2.1宏观层面明确城市风貌分区定位及重点管控区域

    宏观层面对城市整体风貌进行分区结构引导和定位。具体成果既包括历史人文特色格局、自然生态特色格局、现代风貌特色格局在分区的落实,也包括分区具体功能布局和未来发展定位,强调保护、传续和创新融合的特色空间结构,最终形成分区总体结构,这部分导则表达方式以结构图示和文字相结合。

    2.2中观层面确定城市开发强度分区及控制指标

    中观层面对城市风貌分区进行开发强度区域细分,并将高度分区、改造难度、景观视域和天际线管控等在分区予以指标落实,提出城市开发强度分区和容积率、密度等控制指标,以及高度、风貌、天际线等空间形态控制要求,明确有景观价值的制高点、山水轴线、视线通廊等,严格控制新建超高层建筑。

    2.3微观层面通过城市设计落实城市重要风貌要素引导

    微观层面对分区的关键形态要素“区边点”进行设计引导。“区”的引导,指对风貌分区的典型街区肌理和形态进行引导,将作为形态组团骨架的街道放在“区”引导部分;“边”的引导,指对于空间认知起到边界作用的山边、水边和路(干道)边进行引导;“点”的引导指对于重要道路交叉口等节点、公园广场等活力点以及城市建筑地标等进行引导。

    3. 乡村风貌引导与管控要求

    对应国土空间规划“五级三类”的划分,构建市域一体、分级引导、分类控制、上下衔接的“市、县、镇”乡村风貌管控体系。

    3.1宏观层面确定乡村风貌分区定位

    市域层面的乡村风貌地理范围较广,在较大的区域范围内合适的管控方式为分区管控。具体的管控内容包括四大方面:一是提出市域乡村风貌整体定位;二是规划市域乡村风貌分区结构,并提出各分区的风貌指引;三是划定各个片区重要管控界面和管控区域,提出管控要求;四是搭建市乡村风貌的分类管控标准。

    3.2中观层面进行乡村风貌分类控制

    县域层面的乡村风貌管控以村庄分类为核心内容,具体包括:一是提出各县(市)乡村风貌定位;二是将县域内所有村庄合理划分类别,对看不准的村庄,可暂不做分类,留出观察和论证时间;三是提出各类村庄不同的控制目标;四是拟定各类村庄不同的管控菜单;五是在各类型村庄中选取近期发展重点村。

    3.3微观层面实施乡村风貌分级引导

    乡镇层面由于没有设立自然资源管理部门,其实施主体是乡镇人民政府,因此,对乡村风貌的管控主要体现在实施和监督,具体内容包括:配合组织设计单位编制各村的风貌规划内容、配合监管乡村建设许可工作、指导下级村委会正确使用管控图集等成果。分级控制的对象是指把具体的乡村村落按照村落、院落、建筑、景观四个层面进行分级引导,引导的策略包括保护、改造和新建三项内容。

    专栏7-1《河源市城市总体规划(2008-2020)》

    保护地缘性的生态系统景观资源。切实保护好“山、水、林、田”等生态资源本底不受侵蚀与破坏;运用生态景观手段营造地带性、多样化的生态景观。

    组织个性化的城市风貌景观资源。在山水风光中组织公共活动中心、居住区、产业区,打造城水相依、山水共融的宜居、宜业、宜商、宜学、宜游的生态人居生活环境。

    以河源的“人、文、龙、山、水、林、泉”七脉资源为要素,整合各类景观资源构筑“一核一带、六区多节点”的人文景观系统,营造青山环绕、绿水长流、历史积淀丰富、特色鲜明、新兴和谐的城乡景观风貌。

    中心城区景观风貌规划图

    4. 小结

    大地景观与城乡风貌管控引导关系到新时代中国特色社会主义生态文明建设,与建设美丽中国息息相关,在国土空间编制背景下,梳理、挖掘、整合各种自然、历史、文化资源成为规划的重点。对于大地景观与城乡风貌管控引导方面的研究,还存在以下问题:

    (1)城市边缘和村庄地区亟需重视对风貌的管控引导

    目前,城市中心区的景观风貌基本都有合理有效的管控引导,但是城市边缘地区和村庄地区对大地景观和城乡风貌缺乏重视和合理管控引导,存在地域特色缺失、历史文化湮灭、营造手法单一,造成城乡风貌“千城万村一面”,所以国土空间规划背景下,风貌优化提升的重点是在城市边缘和村庄地区,优化城市边缘和村庄地区的景观风貌仍是一个重大课题。

    (2)景观风貌塑造需要重视国土空间规划与特色资源挖掘的协同

    目前我国的景观资源活化利用不足,所以造成一些城市边缘和村庄地区“有资源,没特色”的尴尬局面,这种情况实际也是造成我国城乡建设缺少景观辨识度和文化底蕴很重要的一个原因,所以接下来规划的重点在于如何在国土空间中实现资源转化,提炼地域自然历史文化价值,升华地域风貌特色,挖掘塑造特色和魅力空间。

    (3)推进城市风貌管控的制度化建设

    从推进高质量发展和提升城市自身软实力的角度,需要对城市风貌实施管控,并且急需制度化,而风貌管控制度化的重点在于厘清管控的要素和出台分级分类、因地制宜、刚弹相济的管控机制。

    (4)乡村风貌的提升需要与乡村振兴相结合

    党的十九大报告提出“乡村振兴”战略,明确了从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面建设乡村新风貌。乡村风貌的提升离不开乡村的全面振兴,同时乡村振兴过程中,迫切需要重视乡村风貌空间的生态保育、美学感知和乡土意义的表达。

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