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    国土空间规划八大技术模块之七:支撑保障体系

    作者 : 自然资源达人 本文共12497个字,预计阅读时间需要32分钟 发布时间: 2020-12-13 共343人阅读 已收录
    导读

    在新时期国土空间规划体系建立的背景下,各级地方政府、行业学者专家都在积极探索。本文结合多年的项目实践经验和国土空间规划最新的政策要求,借鉴行业内具有科学性、前瞻性的探索,对国土空间规划的重点工作领域及核心技术方法进行初步的思考与探索,总结为八大技术模块:(1)双评估与双评价;(2)发展目标与指标体系;(3)国土空间格局;(4)资源保护与利用;(5)国土综合整治与生态修复;(6)国土空间优化与品质提升;(7)支撑保障体系;(8)实施监测。接下来,将通过南院城视公众号向大家逐一推送八篇文章,本期为第七篇——《支撑保障体系》。

    (一)综合交通体系

    在国家实施交通强国战略和建构国土空间规划体系的背景下,综合交通规划作为国土空间规划体系中重要的专项规划,将在我国城市发展中继续发挥对城市交通系统建设和管理的指导作用。突出综合交通规划在国土空间规划体系中的作用,必须结合自身的特点,有机融入空间规划中,有效辅助国土空间规划方案的形成与工作推进,并明确对后续综合交通规划的引导与管理。

    1. 定位与框架

    1.1规划定位

    落实国家重要发展战略。交通规划作为引导空间发展纽带的重要纲领,具有支撑国家发展战略意图的重要作用。以往的交通规划更多服务与城市发展,关注“开发导向”,在国土空间规划的背景下,交通规划需围绕京津冀协同发展战略、长三角区域一体化发展战略、粤港澳大湾区战略等国家空间发展战略,以各层次、各类别的交通规划来支撑和实现空间规划的意图。

    塑造美丽国土空间。交通规划是提升国土空间开发保护格局的重要支撑。以往的交通规划比较重视城镇空间,缺乏对城镇发展区、农业农村发展区、海洋发展区,以及生态保护区、自然保留区、永久基本农田集中区的综合考虑,影响了规划成果的实施效果。围绕美丽国土空间构建目标,交通的引导和管控对于彰显美丽国土和协调空间均衡发展发挥着重要作用。

    助力交通高效能治理。交通高效能治理和高质量离不开交通规划的指导。明确不同发展阶段的重点任务和发展方向,随着交通规划的政策属性越来越强化,逐步纳入并参与到公共政策和政府治理体系中,实现交通提质增效、转型升级,保障区域、城乡和城市的可持续允许。

    图1-1 国土空间交通专项规划的定位和作用

    1.2规划体系框架

    综合交通规划是与国土空间总体规划相对应的交通专项规划。交通专项规划以支撑国土空间格局优化、引导城市发展与空间使用、促进交通系统自身的协调发展和结构优化为主要任务。省级层面为省综合立体交通网规划,市县级层面为城市综合交通规划和市县域综合立体交通网规划(或县域交通运输发展规划)。

    交通分项规划细化和落实了综合交通规划的重要内容。在交通子系统,实现交通功能的专项规划,工作深度细化到铁路、公路、水运、航空、城市道路、轨道交通、公交、慢行、货运物流等多种专项规划。

    交通详细规划是与国土空间详细规划相对应的交通专项规划,其成果为交通建设项目的实施提供规划许可依据。在区域层面,交通详细规划为交通设施国土空间控制性规划。在城市层面,交通详细规划为编制单元的交通专项规划,基于交通承载力分析,对道路、公交、慢行、停车、加油加气、物流配送等各类交通设施明确管控要求,倡导紧凑混合布局,相互反馈。

    图1-2 国土空间交通专项规划体系框架

    2. 规划要求

    2.1明确综合交通规划的地位与作用

    综合交通体系的建设极大地影响着区域自然资源的保护、开发与建设,也是城市空间发展的重要保障和依托。推进综合交通规划是保障综合交通体系与国土空间布局协同发展的重要措施;与国土空间总体规划协同编制,深化综合交通规划的层级与内容,并与其他专项规划、详细规划有效衔接。

    2.2树立以保护为基础的开发与建设思路

    转变综合交通规划传统的专项规划技术指引视角,认清高质量的综合交通体系是实现自然资源保护与开发的重要基础设施保障。在综合交通体系构建的过程中,以促进生态文明建设、建设高品质生活、实现治理现代化为目标,在国土空间规划的保护和发展中发挥基础性作用。

    2.3转变综合交通规划的思维

    生态保护优先的开发思维。坚持新发展理念与建设生态文明的要求,树立实现绿色生产与生活方式的目标。

    全域全要素一体化战略思维。顺应国土空间规划体系建立的思路,从全域、全要素视角建立覆盖全层级的交通体系规划思维,体现综合交通系统对国土空间规划战略性的支撑与保障。

    交通与空间协同发展思维。以综合交通系统与各类开发建设空间的协同为导向,坚持绿色交通优先,发挥交通系统对开发、保护、建设活动的积极作用,推动区域的可持续发展。

    以人为本的高质量发展思维。由“车本位”思想向“人本位”思想转变,在安全体验、街道环境、枢纽效率、网络覆盖、智能智慧等方面提升交通环境品质,实现绿色、可持续及“以人为本”的交通发展理念。

    3. 规划趋势

    3.1构建综合交通规划体系框架

    结合部分城镇化密集地区跨区域协同发展、以及专项体系逐级传导落实的需要,建议建立与国土空间规划匹配的“五级三类”综合交通规划体系框架。传统城市交通规划体系的纵向构成,缺乏对与详细规划相协同的落地性的规划设计层次重视。国土空间规划背景下,发挥“五级三类”综合交通规划的落实和支撑作用,逐级分解专项交通系统,实现国土空间的协同发展。

    3.2丰富综合交通规划内容

    充实综合交通规划的内容,突出政策规划、体系规划、治理规划三者的有机结合。从内容覆盖范围来看,补充完善全域(省、市、县域)综合交通系统的管控与约束;从规划传导机制的要求来看,逐级落实上位规划及国土空间总体规划的强制性内容;从编制深度的需求来看,满足互动协调的内容要求,为国土空间规划方案的确定提供依据;从编制成果的需求来看,应当由规划方案形式向方案管控与引导政策形式转变。

    4. 发展策略

    4.1由均衡发展转变为以差异化为主

    主要依托地理空间格局规划的干线交通体系,以全覆盖、全连通、实现地区均衡化为价值导向的交通规划编制理念,难以适应国土孔家你规划的发展形势,应采取差异化的规划理念,从均衡化转向尊重不同地区的差异化,赋予地方更大自主权,允许和鼓励地方因地制宜。

    4.2注重分散化的运输需求

    主要依托地理空间格局规划的干线交通体系,以全覆盖、全连通、实现地区均衡化为价值导向的交通规划编制理念,难以适应国土空间规划的发展形势,应采取差异化的规划理念,从均衡化转向尊重不同地区的差异化,赋予地方更大自主权,允许和鼓励地方因地制宜。

    4.3强化综合立体交通网规划的约束作用

    国土空间规划应有的控制型主导理念将传统交通空间规划实际发挥的指引作用转变为约束作用。强化规划的约束条件,提出有效的政策工具,充分发挥划的刚性管控与传导作用,渐进地调整和完善中央与地方在交通运输领域的关系,将成为综合立体交通网规划研究应重点考虑解决的难点问题。

    4.4理清分区供需差别,统筹配置交通资源

    深化交通战略和政策研究,通过差异化的交通供给策略、交通需求管理策略,引导交通设施资源配置。对于开发和利用类为主的基本分区,以多网融合的轨道交通为引领,以高品质的绿色交通为主导;对于以保护与修复类为主的基本分区,应控制交通设施密度,减少穿越性交通,避无可避且“唯一性”的情况下应遵循国家对生态保护红线及永久基本农田占用的相关规定,做好防护保护措施。

    4.5建立“网络+走廊+枢纽”的组织模式

    发挥交通对城市发展与土地使用的先行引导作用,强化交通体系与国土空间规划和用途分区的匹配性,加强“网络+走廊+枢纽”交通功能组织体系构建。通过打造多模式、网络化的立体交通网络,发挥综合交通网络的锁定效应;通过优化客流走廊、车流走廊、货流走廊、绿道走廊的布局,发挥多方式复合走廊的协作效应;通过加强机场、港口、铁路站、城市轨道站等多种形式枢纽建设,发挥交通枢纽的极化效应。

    专栏1-1 《顺德区近期建设规划(2016-2020)》

    促进开放共享,建立多层次、全覆盖的生活服务网络。

    随着城际轨道的建设,珠三角将实现一体化的生活格局,顺德通过四条城际轨道连接到珠三角城际轨道网络,将实现1小时直达珠三角各城市城区。

    广佛环线(佛山西站至广州南站段):由广州南站经陈村、北滘、佛山新城至佛山西站,西联佛肇城际、东接佛莞城际,是珠三角“三环八射”内环,促进广佛同城化和珠三角一体化发展。

    肇顺南城际:由肇庆经高明西江新城、龙江、勒流、杏坛、大良至南沙,加强了顺德与东西两翼的联系,是广佛肇一体化发展的重要依托。

    广佛江珠线:由广州主城经南海、佛山新城、乐从、龙江、江门、中山至珠海,是珠三角西岸重要客运走廊。

    广珠城际:由广州南站经北滘、伦教、大良、容桂、中山至珠海,是珠三角西岸重要的客运走廊,促进西岸一体化发展的重要依托。

    区域轨道交通网络

    一方面需根据“公交优先”理念,以城际轨道为骨架,推进地铁、有轨电车、BRT等公共交通建设,强化与广州和佛山主城区的衔接,形成区域一体化客运网络。另一方面,要推进TOD开发模式,引导城市开发建设向轨道站点周边集聚,打造功能复合、多元立体的生活服务中心。落实到具体建设空间上,通过打造三级客运走廊,形成三级服务中心。

    三级客运走廊

    一级客运走廊:由四条城际轨道联通区域;

    二级客运走廊:强化镇街之间的交通联系,由地铁、有轨电车等构成;

    三级客运走廊:连接城乡社区,由地铁、有轨电车等构成。

    三级生活服务中心

    区域服务中心:围绕枢纽站点建设,包括广州南站、顺德新城、佛山新城;

    地区生活服务中心:围绕镇街换乘站建设;

    社区服务中心:围绕一般站点建设。

    顺德生活服务网络

    专栏1-2 《广州市国土空间总体规划(2018-2035年)》

    结合移动性规划的理念和方法,注重人的出行。

    规划研究方法对比

    指定与城市发展特征相适应的发展战略。在落实国家、省、市等上层次规划战略意图基础上,要在大区域格局中找准定位,争取战略性资源。

    城市交通发展水平比较

    推进基础设施互联互通,形成轴带支撑。共建世界级机场群、港口群,重点推进广深港高铁广州南站至广州站连通线、广中珠澳高铁等建设,并规划与佛山、东莞清远、中山等周边城市地铁的衔接通道。

    粤港澳大湾区航空、航运、铁路枢纽网络示意图

    制定两类指标,纳入统一的数字总规信息平台。

    数字总规信息平台

    5. 小结

    (1)加强顶层设计,强化综合交通地位

    交通规划在空间体系规划和社会经济规划中作用不突出,仅作为国土或城乡总体规划的专项嵌入其中,而忽略了其对空间重构和社会经济的引领作用。以新一轮国土空间规划为契机,突出综合交通规划在国家整体规划体系中的地位,从部门协调角度处理好综合交通运输规划与国民经济规划、国土空间规划及其他交通相关规划的关系,进一步完善补充资源配置机制。

    (2)优化规划方法,用新技术提升交通规划的精细化和前瞻性

    目前大量综合交通运输规划还是基于现有的设施、装备和理念水平制定规划方案、测算设施规模,未考虑日新月异的技术变革对交通系统供需关系的影响。要针对综合交通运输体系发展的新阶段,开展综合交通运输规划的发展与转型;综合交通规划要考虑未来网络设施和装备变革对交通运行效率的影响。新技术可能会改变传统“人、车、路、环境”之间的互动关系,传统交通规划中的基础理论假设和参数要随之调整变化。

    (3)构建综合交通规划体系框架

    综合考虑部分城镇化密集地区跨区域协同发展、以及专项体系逐级传导落实的需要,提倡建立与国土空间规划匹配的“五级三类”综合交通规划体系框架。依托国土空间规划体系的传导机制,发挥综合交通规划作为专项规划的落实与支撑作用,促进综合交通体系以及各专项交通系统的逐级分解与落实,实现交通系统与国土空间的协同发展。

    (二)市政基础设施

    我国的国土空间规划体系就是国家以空间资源的合理保护和有效管理为基础,对于空间资源进行保护和优化。在此背景下城市市政基础设施是城市发展的基础,科学的空间规划体系能够让城市的市政设施布局更加合理,同时也提高市民的生产和生活的便利性。因此市政设施布局需要在国土空间规划体系的指引下,综合考虑到生态环境的保护,同时能够对现有的不合理的市政设施布局进行适当的调整,从而让市政设施布局更加科学合理。

    1. 规划目标

    1.1整合资源布局,实现高质量集约式发展

    综合国内外的建设经验,国土空间规划下的摄政基础设施将进一步整合资源布局,为市政基础设施高质量集约式发展提供了条件。城市扩展和旧城改造使用地功能多元化,市政基础设施的服务水平在高强度的土地开发模式下继续提升。伴随着国土空间规划的发展大势,实现基础设施“多规合一”和集约化、共享共建,是破解选址难和落地难的有效途径。

    1.2区域层面实践,建立与多层次规划协同联动

    在区域层面,通过编制市政基础设施控制性规划,建立市政基础设施用地与多层次规划协同联动(总规、控划、专项规划)。紧密协调国民经济发展、城乡规划、土地利用规划和底线规划(生态空间、农业空间、城镇空间,生态控制线、永久基本农田保护线、城镇开发边界),保障设施和走廊用地。

    1.3形成市政交通基础设施“一张图”管理模式

    通过“一张图”管理模式,梳理设施适建要素和条件,引领基础设施、走廊共享共建,释放整合土地资源,集约用地。在操作层面上,更多体现实施性和灵活性,强化用地控制“刚弹”结合导则,注重生态和环保建设。

    2. 规划原则

    2.1服务等级分类管控原则

    市政基础设施根据服务范围和服务对象被划分为三类:区域性或市级、区级和组团级。区域性或市级重大基础设施主要保障其用地指标和实施性;区级市政基础设施,重点考虑规模弹性;组团级市政基础设施原则靠近用户中心,满足服务半径的需求。

    2.2邻避设施整合控制原则

    根据设施规模与邻避特点,研究设施之间,设施与公共绿地、公共建筑等集约建设的可行性,将公众对邻避市政设施的心理承受能力考虑在内,结合集约化用地的理念,把具有邻避属性的设施分类。

    2.3公共安全原则

    综合评估有安全空间要求的重大基础设施,原则上布局在相对独立的用地,与居住、公建用地、人流密集区保持符合安全防护要求的距离。

    2.4兼容和附设原则

    从市政基础设施规模等级、功能需求、服务半径、单体建筑体量等因素判别,研究基础设施附设在综合体或大型建筑物内可行性。符合蓝线、生态控制线、水源保护区要求。

    2.5不互相影响原则

    消防站与公交站、客运站、商业中心、学校等人流密集地块原则不相近控制,减少影响出行。

    2.6优化控制原则

    合并优化已批控规不合理的设施用地,调整已批控规难以实施控制用地,如布局在非建用地或与集中居住点相近的污水厂用地、环卫设施用地。

    2.7廊道整合、相避原则

    按照安全要求,整合高速公路、高压线、长输油气廊道空间。通过多专业统筹,不仅系统内部协调,还考虑各个系统之间的协调,规避系统之间的矛盾。

    表2-1 各类市政设施特点及集约共建要素表

    3. 发展策略

    3.1制定“刚弹”结合的控制导则

    根据用地指标和底线规划相符性,叠加土地利用规划和控规,分类制定“刚弹”控制策略。以强制性指标和弹性控制指标制定规划管理策略建议,为规划实施管理提供有意义的参考,缓解预留用地与城乡用地之间的突出矛盾,增补独立式市政基础设施,明晰调整指引性和调整规模。

    3.2针对狭小区域优化体系建立

    狭小空间制约市政基础设施布局,需根据实际问题和不同街区状况,在市政基础设施设计布局上针对老城区进行改造。以往的规划体系并没有预想到城市化进程发展迅速,很多管线的布局无法按照标准的施工规范,由于道路两旁建筑的影响,强行拓宽也存在很大的制约性。根据城区的街区灵活布局,各类管道可以利用竖向深度拉开距离保证安全性。

    3.3重视城市地下综合管廊建立

    城市地下综合管廊是整个保障城市运行的重要基础设施[。城市地下综合管廊是以地下环形封闭式空间的形式,在隧道里面将市政基础设施中的各种工程管线集于一体,并且在各类管线铺设过程中设立专门的检修口、吊装口和监测系统,实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。在我国第十二届全国人民代会上,李克强总理在政府工作报告中提到:统筹城市地上地下建设,再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上,启动消除城区重点易涝区段三年行动,推进海绵城市建设,使城市既有“面子”,更有“里子”。

    3.4建设绿色市政基础设施

    市政设施在建设过程中可以融入绿色理念、新技术,比如节能建筑、绿色能源,打造资源节约型、循环经济型市政项目,并在运营管理中积极落实综合资源规划政策,强化用户侧的节能环保意识,加强供应侧节能新技术的政策扶持,推广风能、太阳能等新技术应用,实现各种资源综合有效利用。

    专栏2-1 《广州从化区市政基础设施规划(2017-2030)》

    “刚弹”结合的控制导则:设施用地选址与广州市城市空间总体规划、土地利用规划、己批控规、在编控规等规划相协调。对总体规划、己批控规控制的设施用地,根据各市政专业系统和技术要求,优化设施用地规模,与土规衔接,落实用地。

    市政基础设施“刚弹”控制导则

    服务等级分类管控原则:市政基础设施分为三类,区域性或市级重大基础设施,如交通枢纽、500Kv变电站、天然气门站及其线廊;区级市政基础设施,如区级供水厂、污水厂、资源热电厂等;组团级市政基础设施如垃圾转运站、通信局所、邮政局所、公交站场、分布式能源站。

    邻避设施整合控制原则:根据设施规模与邻避特点,探究市政基础设施集约式建设的可行性。如垃圾转运站与污水厂、变电站;分布式能源站与变电站;资源热电厂与变电站:污水厂与公共绿地、湿地;变电站与体育场设施、垃圾转运站、社会停车场等。

    市政设施“三规合一”控制图

    4. 未来趋势

    4.1海绵城市

    更加突出生态文明思想和大海绵理念。强化生态优先、绿色发展理念,树立大海绵的思维,改变海绵项目建设思维。以资源环境承载能力为刚性约束条件,统筹生产、生活、生态三大空间,严守生态保护红线,严格保护永久基本农田,严控城镇规模和城镇开发边界。从区域的角度做“顶层设计”,把控山水林田湖草生态大格局,对原有的生态格局进行保护,对已经破坏的生态进行修复,同时在今后低影响地开发利用,避免对生态过度扰动。

    更加突出区域性和层级性。与国土空间规划层级相适应,推进市、县(市)、镇(乡)等不同层级的海绵城市专项规划,实现海绵城市规划各层级全覆盖。研究范围要扩大至全域,分析与海绵城市相关的全部自然要素现状;规划范围要从城市规划区调整至城镇发展区,考虑海绵城市专项划的规划范围应该调整为中心城市的城镇发展区;近期建设规划范围要强化集中连片,增强海绵城市近期建设的系统性,提高统筹协调能力,更好地指导各具体海绵项目的建设。

    更加突出宏观衔接和具体可操作。形成与总规、控规、修规三个层次的上位规划以及六大类专项规划相衔接。其中总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求,详细规划要依据批准的总体规划进行编制和修改,相关专项规划要遵循总体规划,不得违背总体规划强制性内容。海绵城市规划作为专项规划,在规划衔接上也要做出相应的调整。

    图2-1 海绵城市专项规划与其他规划的关系图

    4.2数据基础设施

    数据基础设施将实现与城市市政系统的全面融合,为今后拓展预留空间,提升市政数据资源管理和运用效率。在市政基础设施专项规划中,数据基础设施将精准分析和掌握城市现状供水、供电、燃气等标准,辅助各类市政基础设施规划分析与模拟,研判各类市政基础设施专项规划与总体规划、详细规划的传导落实,并建立各类市政基础设施规划成果数据库和信息平台。

    专栏2-2 《辽宁省沈抚新区给排水专项规划》

    拓展“共享共用”思路,打造韧性城市的水安全体系。给水水源系统打破行政界线,共享优质水源,以实现资源利用最大化。为沈抚同城化、一河两岸协调发展提供水源保障,形成稳定三角供水环。

    区域水量平衡示意

    创造城市海绵体,善用城市空间,补充完善城市防涝生态链条。挖掘国土空间,培育城市海绵体,以小工程解决大问题。城市水系统配建调蓄湖、湿地,发挥蓄水作用;城市公园配建雨水花园,发挥城市绿肺作用。

    城市海绵体工程布局方案

    5. 小结

    (1)整体水平上升,但呈差异化分布特征

    我国市政基础建设水平发展较快,但不同层级的城市市政基础设施水平受各项因子的影响而显示出差异性。例如,对比中西部地区省会城市的市政基础设施建设,省会城市中沿海地区的城市市政基础设施水平较高;地级城市市政基础设施水平建设由东至西呈阶梯状递减,沿海地区的地级城市基础设施建设水平较高,尤其是海湾地区、长江三角地区等。

    (2)基于大数据分析建立“互联网+市政管理+”联动模式

    结合现代高新技术,以智慧引领设施,成立专门的市政管理公司实施市场化运作。围绕“互联网+市政管理+”主要方向,提升公共服务为宗旨,建立基于大数据分析,建立智慧市政管养联动模式,不断创新管理方式,合理利用资源,避免资金和人力的浪费,让市政管养工作拥有可持续动力,造就生态宜居城市。

    (3)市政设施融入海绵城市及绿色市政等理念

    市政设施规划融入海绵城市及绿色市政等理念上,在运作过程考虑自身安全防护问题,初步构建“海绵城市+绿色市政+安全”复合功能绿色安全市政体系。在极端天气影响下,必然对市政设施造成一定的影响。部分城市市政故障导致停电、管网设施受损导致供水、供气中断,甚至导致市政设施爆炸,从而影响到整个城市的运作。由此,在建设市政设施过程中考虑好该设施出现的灾害,做好自身的防护措施,提高市政设施安全系数。

    (4)强化市政基础设施建设的政策取向

    根据城市经济、社会整体发展水平在全国的发展情况,分“优化发展”型模式、“适度超前”型模式和“快速发展”型模式,对东中西地区不同发展水平的城市分类指导,整体推进城市市政基础设施发展,不断缩小市政设施供需矛盾缺口,减小地区差异性分布。

    (三)防灾减灾

    国土空间规划逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化的重要工具,防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全,事关社会和谐稳定。从源头上对城市灾害环境进行顶层设计,科学分析、准确把握城市灾害环境及防灾减灾工作中存在的短板,明确目标和设防措施,提高城市安全保障水平和韧性应对能力。

    1. 理念与规划关系

    1.1防灾理念

    践行“两个坚持、三个转变”的新时期防灾减灾新理念。新时期的综合防灾面临新要求,相比以往的防灾工作形势,国土空间规划体系下的综合防灾规划必须树立并践行新理念,始终坚持以人民为中心,正确处理人和自然的关系,把握协调综合防灾工作和经济社会发展的关系,把防灾减灾救灾作为保障和改善民生、实现紧急社会可持续发展的重要保障。

    1.2规划关系

    1.2.1与国土空间规划

    城市综合防灾专项规划以国土空间体系的市级总体规划为指导。城市综合防灾规划对城市基础设施配置、用地布局设定了明确的安全防灾需求,通过建立与国土空间规划的反馈机制,科学判别城市灾害风险、评估城市承灾潜力,对城市用地安全布局提出合理反馈意见。

    1.2.2与其他专项规划

    城市综合防灾专项规划应与其他平行的专项规划形成良好的积极沟通、相互配合关系,达到信息资源的互联互通。由于城市综合防灾规划的应急通道、避难场地、生命线系统等内容与城市道路交通系统规划、城市绿地系统规划、市政工程系统规划等均有重叠性,规划之间的及时反馈尤为重要。

    1.2.3与单灾种防灾业务规划

    城市综合防灾专项规划对各单灾种防灾业务规划有统筹协调、原则引导的作用。与单灾种防灾规划相比,城市综合防灾规划需综合平衡各个灾种,立足于城市发展的需求,进行城市用地安全及防灾要素的空间布局。

    图3-1 城市综合防灾规划在国土空间规划体系中的定位

    2. 发展思路

    在新时期城市安全发展和规划改革的浪潮下,传统的防灾减灾规划凸显出一些局限性,如评估体系不完整,过度依赖以经验值预测为基础的工程防御措施,缺乏协调整合与统筹传导等。因此,在灾害风险管理和应急管理的基础上,更需考虑系统性的城市韧性能力建设和提升。

    2.1基于灾害风险全生命周期管理的系统韧性

    锻炼平时减灾—灾前备灾—灾中应急—灾后恢复的全生命周期灾害风险管理能力。在现有的防灾减灾规划的基础上,构建从灾害风险管理台账-灾害监测预警-灾情推演仿真-规划决策辅助-灾后复盘优化的全流程系统韧性机制。强化城市平时防灾减灾能力,并根据韧性城市规划的发展策略和行动计划,提高城市各部门的灾前应对能力,灾害响应能力以及灾后恢复能力。

    图3-2城市系统韧性能力内涵

    2.2基于城市全领域覆盖的系统韧性

    城市系统下的子系统通过依靠相互之间的关系作用网络和自我组织学习能力,共同推动城市运转。在城市韧性规划过程中,现状诊断不仅需要从致灾因子及其特征和影响考虑,还需要将城市土地利用计划、城市规划、建筑环境、政府及社会组织、信息交流及宣传等等社会、经济、物理环境要素统筹,全面评估城市各子系统在平时和灾时的运行关系。

    2.3基于重大灾害响应的多维度系统韧性

    韧性城市建设重点持续关注的核心内容是对突发性重大灾害的响应。在可持续健康发展的新导向下,城市脆弱性日渐提高,城市日常运行压力,常态化与非常态化的运行状态切换,成为韧性城市规划思考的新方向。

    3. 发展策略

    3.1制订全域子系统的韧性城市行动计划

    应急管理韧性能力强化。应急管理体系应给予灾害发生的时空尺度特征,区分灾前管理优化、灾中物质资源的保障和供给关系调节以及灾后重点领域恢复提升及能力强化这些不同阶段,有针对性地编制应急管理预案,进行应急管理韧性能力的建设和提升。

    城市韧性空间应对能力提升。聚焦空间优化需求,在城市韧性空间应对领域,提出城市在重大灾害减轻、应对和恢复过程中需要优化提升的空间载体种类、数量和布局优化思路。形成以系统防灾、综合减灾为目标的城市土地和建筑空间布局等优化策略。

    智慧化信息交互能力提升。信息的快速交互与分析能力是辅助韧性城市规划决策的核心要素。采用大5G、大数据、人工智能、物联网、区块链、城市大脑等智慧城市新技术,提出韧性城市建设中智慧化信息交互能力建设的规划思路,与智慧城市建设相融合,能够有效实现韧性城市规划的智能化、精细化管控。

    韧性城市顶层制度规划。结合灾害防控和应对过程中组织、策略、流程、各方协作、人员调动、物资调运等方面,区分政府各部门的工作职责,研究构建韧性城市法制建设的实施路径和行动方案。

    3.2构建韧性城市重点空间格局

    空间安全布局是城市韧性建设的基础。城市生态空间通过生态源地识别、生态廊道疏通和生态节点明晰优化,实现生境网络完整性;由应急避难场所、疏散通道和救援通道构成的避难空间,在避难、救灾以及抵御二次灾害的过程中有着极其重要的作用;安全生产空间根据城市重大危险源和敏感管线预留安全生产空间,保障城市安全稳定运行。

    3.3多方面整合优化基础设施的韧性

    对于基础设施的韧性提升,应当从空间布局、设施强化、应急预案、机制管理和宣传教育等多个方面进行整合优化。市政基础设施包含供水、供电、燃气、排水、供热、环卫、消防等多个方面,关系到居民的基本生活需求,是城市系统的重要组成部分。例如供水系统,需要从空间布局、设施强化、应急预案、机制管理和宣传教育等方面建立韧性供水策略。

    图3-3 供水系统韧性化提升策略

    3.4形成上下联动的社会组织韧性

    建立政府主导、部门合作、社会组织及公众有效参与的社会响应机制。从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建的全过程应急管理体系。灾前,重点在于预防与应急准备、监测与预警;灾中,在于应急处置与救援;灾后,在于恢复与重建。

    3.5“一张图”助力城市防灾减灾抗灾

    在统一地理空间框架下,现各部门自然灾害信息应急地理信息图层资源共建、共享、共用。“一张图”汇聚包括矢量、地形、影像、BIM、倾斜摄影测量数据等在内的基础GIS底图数据,作为防灾减灾抗灾重要的数据支撑;面向各灾害应急管理协同单位,提供统一、稳定、可靠、安全的地理信息服务和空间信息软件开发技术支撑;作为防灾减灾应用集成展示平台,“一张图”可以实现跨部门、跨层级、跨区域的信息互通,打造快捷服务渠道。

    图3-4 自然灾害防灾减灾业务全景图

    专栏3-1 《河南省新乡市综合防灾专项规划(2019-2035年)》

    “强韧性安全新乡”规划目标

    从防灾、抗灾、避灾、救灾四个方面提出“强韧性安全新乡”规划目标,通过系统识别新乡市现状面临的各种灾害及防御措施短板,针对地震地质灾害、洪涝灾害、火灾、易燃易爆危险品等主要灾害进行空间化定量化综合风险评估。

    规划重点内容

    遵循灾害链的产生规律,统筹优化防灾设施布局

    遵循灾害链的产生规律,科学预测设定最大灾害效应下的综合避难需求,统筹优化应急避难场所、医疗系统、救灾物资保障系统、城市生命线系统等防灾设施布局。针对突发公共卫生事件,创新提出构建完善的城市空间防疫系统,为疫时战地医疗机构战略留白,实现应急避难场所在不同灾害类型下的空间复合利用。

    综合防灾专项规划支撑国土空间规划

    专栏3-2 《广州国土空间总体规划(2018-2035年)》

    地质、地震

    健全地质灾害防治体系,强化地址成果支撑服务城乡建设,具备低于不低于6级近场地震的综合能力。

    水资源保障

    优化用水结构,严格把控用水总量,实施严格的水资源管理制度。

    能源安全

    实施能源消费总量控制和煤炭消费减量替代管理,优化能源结构,使天然气消费量占能源消费总量比重20%。

    海绵城市

    稳步推进海绵城市建设,确保水与调蓄空间,提升备蓄缓冲能力,保护水生态,改善水环境,保障水安全。

    核心指标图

    4. 小结

    (1)亟待调整中国防灾减灾标准化工作中不适应之处

    长期以来,我国防灾减灾工作分散于多个灾害管理部门,存在分工不明确,缺乏组织协调,行业划分较细,环节分解较多等问题。各类标准的协调性和适用性不强,难以完全适应综合防灾减灾的工作需要。同时,现有标准重技术轻管理,对灾害的基础性标准和应急响应、灾害救助等管理标准重视程度不够,标准化程度较低。

    (2)加大投入研发多功能简易救助工具,提高群众自救能力

    面临新型、不确定性强的灾害,我们更需加大投入研发救助工具的力度,比如信号枪,可以在第一时间内被发现,安全锤,用于应急使用的小锤,可敲碎玻璃逃身,LED手电筒,小手电筒,应急时可以提供照明,有些附带验钞等功能,逃生绳,用于高楼发生火灾时的一种逃生应急备用用具,弥补楼梯无法逃离及消防云梯无法到达的救护高度而用等等这些设备。

    (3)推动我国城市重大防灾减灾工程布局

    实现经济发展与防灾减灾同步,不再以牺牲环境为代价,扭转以牺牲环境为代价的发展路径依赖,初步实现天人和谐的新格局。根据重大灾害的区域分布规律实现重点治理,基本完成特定区域的重大防灾减灾工程(如防洪工程、抗旱工程、防震工程、地质灾害治理工程等)的布局,为基本消除危害我国安全的重大灾害因素构建稳固的基石。

    (4)推进应急管理体系和能力现代化,筑牢防灾减灾救灾的人民防线

    应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。发挥我国应急管理体系的特色和优势,借鉴国外应急管理有益做法,积极推进我国应急管理体系和能力现代化[21]。有效提升应急救援队伍战斗力,要强化应急救援队伍战斗力建设,提高各类灾害事故救援能力,并要适应科技信息化发展大势,加大先进适用装备的配备力度,以信息化推进应急管理现代化。

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