国土空间规划八大技术模块之四：资源保护与利用

（一）山水林田湖草海系统保护

由山、水、林、田、湖、草、海组成的系统，是一个复杂系统。系统各个因子之间，存在着复杂的相互依存、相互促进、相互制约的关系，并由此形成一个“生命共同体”，这一理念将各类型自然资源的保护与利用规划提升到了国家战略的高度。

图1-1自然资源系统与国土管控

国土空间规划体系中关于山水林田湖草海系统保护规划的具体要求，主要包括山水林田湖草海系统要素测度评估、山水林田湖草海系统管制分区、底线控制划定、生态空间布局规划等内容。山水林田湖草海系统保护规划是国土空间规划的基础，只有建立完善的山水林田湖草海系统保护体系，才能保障国土空间规划有序推进，建立完整的生态基底。

专栏1-1 《河源市东源县灯塔镇全域土地综合整治与生态修复》

灯塔镇全域土地综合整治与生态修复以生态为基、保护优先为原则，坚持绿水青山就是金山银山的理念，将生态环境保护放在优先位置，统筹推进山水林田湖草整体保护、优化灯塔镇“三生”空间布局，推进系统修复、综合治理，规整低效零散农用地、清退低效建设用地并优化重点生态用地质量。切实保护耕地特别是永久基本农田，夯实粮食安全和农村农业发展基础。

灯塔镇土地利用功能分区图

1. 构建自然资源保护利用统筹机制

1.1山水林田湖草海系统管治分区

（1）加强落地性管控，针对管治内容，制定分层级的城、镇、乡、村规划建设区制定不同管治路径。不同的生态环境功能区管治范围原则上以行政边界为划分依据。生态环境保护规划中各项指标分解落实到城市控规单元和土地规划的不同地类范围中。

（2）根据以上山水林田湖草海系统测度评估结果，制定因地制宜的分区管制规划。主要内容包括生态系统分区、区域分级、管治分区等内容。按照服务区域的生态功能进行系统分区分类，综合考量分区的生态价值、现状特征及受损程度；按照行政级别进行分级，划分从宏观管理到中观调控，以及微观实施的事权范围。

专栏1-2 《惠州市一级空间管治区规划》

根据珠江三角洲、惠州市各层次规划关于构建生态安全格局的要求及惠州市基本生态要素的分布情况，规划确定由“一带、四核、五环、网状廊道”的区域绿地边界构成惠州市基本生态控制线范围，面积约4893平方公里，并要求基本生态控制线一经划定，应实行长久性保护，严格限制一般性的开发进入，形成维育区域生态安全、阻止城市无序蔓延，实现城乡可持续发展的重要生态载体。

并分为三级管制区域，依据保护生态安全、保持地方特色、保护与利用相结合、各专业部门的管理要求保持一致性等要求，将管制区划分为最敏感区、较敏感区、中敏感区与弱敏感区等部分。

惠州市一级空间管治区规划总图

1.2严格落实控制底线

根据区域国土空间规划的具体要求，提出自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面的标准，引导地域生态系统整合性的恢复和管理过程。为保护现有的自然生态系统，整治与恢复退化的生态系统，重建可持续的人工生态系统，从根本上构建结构完整、功能永续的生态安全格局，使受损生态系统的结构和功能恢复到受干扰前状态，使规划成果形成统一的生态环境“底线控制图”，作为划定和管理生态红线的主要依据。

1.3生态空间布局及保障机制

通过对不同资源系统的现状测度与评估，分析不同系统的特点与存在问题，统筹利用生产空间、合理布局生活空间和严格保护生态空间，生态环境保护规划应严格督导生态空间的划定、评估和长远保障工作，并以此为基础实施底线严控，建立立足长远的山水林田湖草海系统保护与利用规划。

2. 明确资源布局调整重点及方向

2.1山水林田湖草海系统要素现状评估

（1）充分利用测量信息技术以及现代对地观测技术，及时、准确、完整地获取和监测各类环境生态信息，搭建高效先进的生态环境基础信息平台体系，为各部门提供专业规划、项目实施、日常监管、分析决策等信息化工作平台。其主要目的是形成统一的生态环境信息“家底图”，为国土空间及各部门提供生态信息参考。并且基于统一化空间信息平台，进行生态因素的空间格局分析，为研究区域的生态空间格局保护探索全新的研究方法。

（2）“山水林田湖草海”各要素在“生命共同体”中所处的价值层级、位置和作用不同，生态要素组合和相互关系及主要作用都不同，分析山水林田湖草海所构成的景观格局特征、生态功能和形成机制，结合社会、经济等因素，从大气、水、土壤、生物等生态维度出发，在促进生态系统服务功能的发挥，提升系统调节能力的目标前提下，进行多维度、立体式的环境要素综合测度和评估。

现状评估的主要内容包含：建立指标体系、生态环境要素选择、主导因子提取、从问题导向和目标引导双向赋值、确定功能、价值、权责和时间等维度的评估方法，提交综合评估报告。

2.2明确自然资源供给总量结构

国土空间规划体系下必须以高质量和高效率保障资源安全为目标，明确自然资源供给总量结构，以现代化建设和民生保障所需的战略性资源为抓手，形成优质的资源安全供给结构，确保新型工业化、信息化、农业现代化建设的能源与矿产资源需求。优化矿产资源结构，加强稀有、稀土和稀散金属等战略性新兴矿产勘查，服务于高端装备和新材料产业发展。

强化科技力量，深化科技体制改革。在水土资源综合利用、特殊地区的资源勘查、矿产绿色开发等方面，突破核心关键技术，从多领域、多渠道创新方法技术，丰富资源有效供给。构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，促进科技成果转化。

专栏1-3 《广州市国土空间总体规划》

坚持山水林田湖海生命共同体理念，打造云山珠水吉祥花城。结合珠江水系流域系统的自然资源禀赋特色，构建通山达海的生态空间网络，分类明确山、水、林、田、湖、海等重要自然资源的核心指标、用途管制要求。针对生态修复地区，系统制定了山体、水体、水土流失、林业生态、土壤修复、海洋生态等生态修复措施。

系统开展山水林田湖海治理，明确生态修复与环境治理的目标、任务和近期重点。山体生态修复：山体开发建设管控、白云山“还绿于民、受损山体生态修复、矿山复绿”。水土流失治理：山地丘陵水源涵养区治理、低山微丘土壤保持区治理、冲积平原水土保持区治理。水环境整治：黑臭水体治理，水源地生态修复。林业生态治理：退化林地生态修复、林相改造、造林更新。土壤修复治理：污染源头防控、工业污染地块修复处理、污染耕地修复治理。海洋生态修复：海岸线整治修复、海岛生态修复、河口和近海污染治理。

市域生态空间网络结构图

2.3自然资源布局调整重点及方向

明确物质态空间、功能态空间、价值态空间、信息态空间、时间态空间、权责态空间等六类空间的耦合关系，从决定生存发展的生态系统整体入手，优化和保护生态空间内部多系统耦合以及生态空间与人类活动空间跨系统耦合的机制，形成人与自然新的平衡关系。从质量上，在既定空间面积不变的情况下，通过扩展或提升空间的使用效度或效能来实现实质性提升，一是空间功能优化，根据空间特点，赋予最佳的安排，避免空间资源的无效配置或过渡配置；二是空间布局优化，将最有利于发挥功能的最佳位置；三是空间功能符合，在同一空间中使之承载可兼容性的多种功能，并且这种符合性功能承载，不会带来彼此功能的削减。统筹利用生产空间、合理布局生活空间和严格保护生态空间，自然资源布局调整应从生态空间的划定、评估和长远保障工作出发，并以此为基础实施底线严控、健康趋导，制定长远的自然资源保护与利用计划。

图1-2 “自然、人文、建设”本底构成

3. 小结

山水林田湖草海系统保护规划是国土空间规划中十分重要的内容，它为国家经济发展提供空间层面的保障，同时为其他规划管理提供指导。结合大数据技术手段，探索全新评估方法，对研究区域内的山水林田湖草海体系进行全面评估，划分管制区，采取针对性的保护策略与方法，强调底线控制，逐步构建完善的规划方法与工作体系，以保护为前提进行发展，最终实现人与自然和谐相处，实现可持续发展。

（二）耕地资源保护与利用

耕地是农业生产的核心资源，在国土空间规划快速推进的过程中，耕地资源的保护与利用显得尤为重要，我国一直实行严格的耕地保护制度，划定了18亿亩的耕地红线，建立健全的划定永久基本农田的工作。在国土空间规划的背景下，需要对耕地保护提出更严格的要求，对耕地利用、补偿机制进行完善，对耕地红线进行严格监管，对耕地保护的方法、体系、工作内容等进行细化完善，提出全面有效的耕地保护机制。

1. 耕地资源保护与利用目标

1.1严守耕地资源保护制度，保障粮食供应

创新耕地保护新机制，以严格落实耕地保护补偿机制、耕地占补平衡制度为基础，从规范保护补偿标准，加大保护力度、实行差异化补偿制度，严防耕地“非粮化”、建立严格考查机制，严防耕地被破坏几个方面出发，深化改进耕地资源保护制度，提升耕地资源的整体优势和价值，保证粮食安全和农产品有效供给。

1.2优化保护模式，合理调配耕地资源

长期以来，我国重视国家宏观层面的资源保护模式，而忽视和弱化了地方资源和环境保护的主动性、积极性和创造性。因此，未来的耕地资源保护模式要形成中央与地方、计划与市场结合、总体控制与局部创新的新模式，实现从耕地资源保护向整个生命共同体的保护转变，坚持将优质耕地资源的严格保护与生态系统恢复和重建融合，实现耕地资源的合理保护与调配。

1.3重视质量管理，深化生态文明精神

要实现从耕地资源保护向整个生命共同体的保护转变，坚持将优质耕地资源的严格保护与生态系统恢复和重建结合。强化优质耕地资源保护，发挥国家集中进行资源管理的优势，切实提升耕地质量管理，把握城镇化进程中耕地质量变化规律，进而探求在城镇化进程中解决经济社会发展与保护，实现耕地数量质量并重保护。一方面通过高标准农田建设、全域土地综合整治与生态修复，开发利用荒芜废弃低效园地等宜耕农用地，复垦废弃宅基地、闲置建设用地和工矿用地等途径补充耕地。另一方面积极探索以粮食产能为核心的量质并举耕地保护新机制。

图2-1 耕地资源保护与利用目标

2. 耕地资源保护与利用规划内容

2.1合理评估耕地现状，明确耕地保有底线

2.1.1精准评估耕地资源现状

采用科学合理的方式和手段，对耕地资源进行全方位的调查和分析，从保护土壤生态环境的角度出发，综合性地评价耕地资源，充分提升整体性的资源保护效果，分别从土壤环境质量、土壤肥力、耕地适宜种植分区、耕地资源地力等级等方面开展耕地资源现状摸查工作，明确绿色产业种植过程中的适宜区域，保证各种等级的耕地都能够发挥相应的优势和作用。

2.1.2科学预测耕地资源需求

建立和利用耕地资源动态变化的数据库。依据实地调查的数据建立详细的耕地资源动态数据平台，以此为依据，反映耕地资源动态变化情况。在总体上把握耕地资源时空特征的演变和分布情况，科学预测耕地资源需求，为后续深入研究耕地资源时空演变规律，以及政府宏观政策的制定和战略的实施提供依据。

图2-2 耕地资源保护与利用内容

2.2优化耕地占补平衡落实方案及保障机制

2.2.1耕地管治分区及控制底线严格落实

坚持和完善最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，强化耕地保护责任制度，健全耕地质量保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，对永久基本农田、一般农田、其他耕地等进行严格落实，分别确定各类耕地的控制底线，作为不可突破的保护红线，以保证耕地总量的控制。

2.2.2建立健全的耕地保护“区域补偿机制”

按照区域资源禀赋、社会经济发展状况和所保护耕地状况进行补偿，以提高地方政府保护耕地的积极性，使地方政府保护耕地与占用耕地发展经济之间达到相对平衡。在具体操作上，遵循区域发展公平原则，首先根据区域人口与社会经济状况，合理测算区域耕地保护和基本农田义务量，然后考虑耕地资源禀赋和区域实际保护耕地数量、基本农田数量，多于耕地保护和基本农田义务量的应由中央政府按面积给予补偿，少于耕地保护和基本农田义务量，应支付耕地保护发展基金。当然，除经济补偿外，也可以通过区域发展政策或者结合主体功能区规划的区域政策，进行政策性补偿，以解决地方政府保护耕地与占用耕地之间的经济落差问题。

图2-3 耕地保护补偿机制的运行

3. 小结

耕地是农业发展之基，是保障国家粮食安全的根本所在。当前我国正处城乡融合发展阶段，保护耕地压力越来越大，应严守新形势下国家粮食安全战略，采取更有力的措施保护耕地，做到数量不减少，质量有提高。

（1）通过各种数学统计模型以及空间自相关模型、神经网络分析等数学方法，细化耕地资源与各类影响因子之间的关系，通过影响系数严格把控耕地资源保护过程中各类影响因子的划定，并将其反映在国土空间规划中，进而科学划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

（2）加快建立统一、协调、权威、完善的国土空间规划体系，科学统筹各类空间资源配置，优化国土空间格局，提升国土空间资源资产价值，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，是关系到国家安全与城乡可持续发展的重中之重，在国土空间规划体系的背景下，将耕地保护机制不断完善，也是推进国土空间规划很重要的支撑。

（三）水资源保护与利用

水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源 ,也是生态环境的基础性要素。同时，水资源是一种动态的、可再生但又十分脆弱的资源，在国土空间规划的背景下，水资源的保护与利用处于核心的地位，要保证所有人能够有水喝，生产生活有足够的水可利用，对水资源就要建立现代化的、科学的、完善的保护与利用机制，实现水资源的充分循环利用，从源头、过程都实现节约水资源的目标，才能最终实现水资源的可持续利用。

1. 水资源保护与利用目标

1.1科学准确的水源现状评估工作逐步推进

水资源保护规划的现状调查和评价，主要收集规划范围内近期的自然环境、社会环境、水资源、水污染、水生态、有关发展规划及保护管理等基本资料, 必要时进行补充监测和调查。结合水工程规划设计关键生态指标体系研究与应用有关成果，提出水资源保护及河湖健康评价指标体系。开展现状评价，主要包括水质评价、生态需水量评价、饮用水水源地安全评价、水生态及重要生境评价、监测管理评价等，分析存在的问题及其原因。

1.2“三位一体”的水资源保护体系初步构建

水资源保护体系以维护流域水生态系统的良性循环为基本出发点，优化水质-水量-水生态“三位一体”的水资源保护体系。水资源具有水质、水量等物理属性特征，同时又是生态环境的重要控制性要素。良好的水质状况、适宜的水量和良性循环的水生态状况是水资源功能正常发挥的前提。

图3-1 水资源保护体系框架

1.3完善集约节约、生态绿色的利用措施

水资源利用措施应统筹协调上下游、左右岸、城市和乡村、局部与整体、当前和长远等各个方面的关系，优先考虑关系到流域和重要水域的保护与修复, 并注意与有关专业、行业、区域规划相协调。逐步建立和完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度和运行机制。并且通过合理的利用措施，结合实际应用效果，做到水资源保护工程措施与管理措施并重，合理配置保护、修复、建设与管理措施，注重措施的实施效果，注重水生态的保护与修复措施。

专栏3-1 《威海市国土空间总体规划》

节水优先，严守上限：平水年用水总量控制在7.87亿m3内,水资源利用效率显著提高；水网连通，安全平衡：依托调水工程，推进完善水系连通的A型现代水网建设，各区市形成多水源供水体系，水源供水保障率≥95%；挖潜本地，循环再生：挖掘雨季入海河流弃水潜力。实现分质供水，推广使用再生水，促进海水淡化发展，力争2035年再生水使用量到1.7亿m3/年；保障水源，恢复生态：保证饮用水水源地水质安全，加强湿地资源保护；按流域开展水生态环境治理，2035年水功能区水质达标率提高到100%。

威海市水系连通路线示意图

2. 水资源保护与利用规划内容

2.1制定供需平衡方案，优化用水结构

水资源供需平衡需进行水质-水量-水生态“三位一体”动态评价和综合保护。良好的水质状况、适宜的水量和良性循环的水生态状况是水资源功能正常发挥的前提，同时对地表水和地下水保护进行统筹兼顾。地下水和地表水尽管在空间储存形式，利用方式、对生态系统的影响途径存在明显差别, 但在流域水循环中, 地表水和地下水又是相互联系、相互转化和相互作用的水资源保护规划需统筹地表水和地下水保护。

2.2明确承载力约束、水体保护等级与要求

提出水资源的承载能力约束条件的保护标准，对其功能定位和分区进行详细的划分，明确水资源的分布及特点、水生态的功能，使其具有显著的空间差异特征。在水体保护等级上，水资源保护规划应对地表水、地下水和水生态系统按其空间分布和功能特征，划分不同的保护等级以及相应的功能分区，实现功能开发和功能保护的协调统一。并且在水资源保护规划不仅要保护水质，还要保障维护河湖生态良性循环的生态水量；不仅要考虑理化指标、还要考虑生态指标；不仅要强调水资源使用功能、还要强调流域生态系统的整体功能。

2.3划定河湖、湿地保护线，落实保护区域

划定江河、湖泊水功能区划保护红线，地下水功能区划和主要河湖水生态分区，确定功能类型、定位。并据此确定保护目标。严格落实保护区域，以流域为单元，按照水功能区管理需求，以水质、水量和水生态为保护目标。分析地表水、地下水与水生态的保护与修复之间的内在联系。统筹考虑水量、水质和水生态、地表水与地下水、保护与修复、点源与面源污染等，提出规划总体方案和措施总体布局，并对重点区域提出经济结构调整、产业布局优化，以及城市(镇)发展规模等意见。

3. 小结

城镇人口的增长给水资源带来的压力与日俱增，我国目前水资源短缺及浪费问题共存，为水资源保护工作带来了极大的挑战，因此应稳抓国土空间规划机遇，落实水资源保护空间保障，促进水资源保护体系长效建设。

（1）水资源保护的核心是根据水资源时空分布、演化规律,调整和控制人类的各种取用水行为,使水资源系统维持一种良性循环的状态，以达到水资源的永续利用。

（2）水资源保护不是以恢复或保持地表水、地下水天然状态为目的的活动，而是一种积极的、促进水资源开发利用更合理、更科学的问题。

（3）水资源保护与水资源开发利用是对立统一的，两者既相互制约，又相互促进。保护工作做得好，水资源才能永续开发利用，开发利用科学合理，才能达到保护的目的。

（四）森林资源保护与利用

森林资源从广义上讲，包括林地、林木及其空间范围内生长着的一切动物、植物、微生物和自下而上所发挥作用的自然环境因素的总称。森林资源在自然资源中具有不可替代的地位，它不仅是陆地生态系统中上重要的资源之一，具有经济效益、生态效益和社会效益，承担着提供林产品、生态产品和生态服务的重大任务，而且影响着城镇空间和农业空间的布局，战略性地位突出。对森林资源进行保护与利用规划，保证森林资源的用途合法合理，对维持生态平衡，保障人与自然和谐，进而实现可持续发展具有重要意义。

1. 森林资源保护与利用目标

1.1森林保护底线严格把控

采取严格的管控措施及科学的修复手段，保障森林资源覆盖率、森林蓄积量、林地保有量等管控底线，强化森林资源的林地保护及地上资源保护，保障森林资源不破坏和不退化外，变被动为主动，注重森林资源的培育，从更高的层次上培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统，管控森林资源底线。

1.2森林资源保护策略体系逐渐完善

严格控制采伐森林资源砍伐，合理制定木材生产计划，合理采伐森林，实现森林资源的可持续发展，有效控制森林资源消耗；加大对森林的监管力度，开展有效的协调调整工作，依法加强对森林资源的监督管理，积极开展森林保护工作。通过对“林业地图”信息平台的有效运用，不断加强信息系统建设，实现森林资源的动态监测，及时获取森林保护信息，促进森林资源管理应用服务建设；落实森林资源的还退工作，逐步推进各级退耕还林工程，促进森林资源面积进一步扩大。

图4-1 林业资源保护管理与应用服务分析

1.3森林资源开发利用形式推陈出新

在对森林资源进行开发利用的过程中，有效利用森林资源的效益，根据本地区森林资源的具体情况，积极改革森林产业管理模式综合开发利用森林；创新“森林+”发展模式，引入社会资源，探索森林康养基地等生态型森林资源发展模式，合理开发森林资源，同时防止森林资源利用过程中的生态破坏。

图4-2 森林资源保护利用目标

2. 森林资源保护与利用规划内容

2.1明确森林覆盖率、蓄积量、林地保有量

2.1.1明确森林资源控制指标，实行总量控制

结合本地实际，落实上位及相关规划，明确森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量。实行占用林地总量控制。严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。

2.1.2完善指标总量管控体系建设，分类细化指标体系

在国土生态安全战略框架下，综合考虑林业发展条件、需求空间、生态、国土等布局，按照山水林田湖草生命共同体的要求，优化森林生产力布局，以森林为主体，系统配置森林、湿地、野生动植物栖息地等生态空间，统筹推进山水林田湖草矿生命共同体的建设。

规划结合本地实际，细化和落实上级规划的目标指标，明确资源保护、资源利用、支撑保障3个方面约束性控制指标与预期性引导指标。

表4-1 规划总量目标主要指标表

2.2划定天然林、生态公益林等基本林地保护区

2.2.1划定森林资源保护与利用分区，分区施策

依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《公益林划定和管理办法》、《天然林保护修复制度方案》等相关法律法规，将林地划分为核心保护区、重点保护区、一般保护区、其他林区4类区域，分区施策。重叠区域以保护力度大的管控要求为准，划入相应分区。

图4-3 林地管制分区

（1）核心保护区：包含天然林重点区域、一级公益林以及自然保护区核心区。天然林、公益林是森林资源的主体和精华，是自然界中群落最稳定、生物多样性最丰富的陆地生态系统。全面保护天然林和公益林，对于建设生态文明和美丽中国、实现永续发展具有重大意义。目前天然林重点区域与一级公益林、自然保护区核心区通常有重叠区域，规划叠加去重，即为核心保护区。

严格控制核心保护区林地转为其他用途，除国防建设、国家重大工程项目建设特殊需要外，禁止占用核心保护区的林地。对纳入核心保护区的林地，除森林病虫害防治、森林防火等维护天然林生态系统健康的必要措施外禁止其他一切生产经营活动。

（2）重点保护区：包含自然保护区缓冲区。禁止开展旅游和生产经营活动。因教学科研的目的，需要进入重点保护区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应经自然保护区管理机构批准，并应将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构。

（3）一般保护区：包含天然林一般区域、二级公益林及自然保护区的实验区。禁止毁林开垦、将天然林改造为人工林以及其他破坏天然林及其生态环境的行为。在不破坏地表植被、不影响生物多样性保护前提下，可适度发展生态旅游、休闲康养、特色种植养殖等产业。不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。

（4）其他林区：主要指经济林区。以经济功能为主，兼顾生态功能。预留建设用地指标，包含生产经营性工程设施用地指标与其他点状用地指标。在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续。集约用地，坚守生态保护红线，严格落实限额采伐制度。推广生态造林模式，围绕生态功能配树种、调结构，推广乡土树种，合理选择珍贵树种、经济林树种，选育选造兼具经济价值和生态功能的优质树种，精准提升森林质量。

专栏4-1 《惠州市一级空间管治区规划》

将惠州市域绿地系统划分为三个级别敏感区域，明确管制要求，落实绿地生态系统保护。

一级管制：生态及其敏感的自然保护区、重要水域和湿地、基本农田保护区等，确定除维护原生系统的必需设施外，禁止一切其它开发建设行为，原有不符合其性质要求的各类人工设施，应逐步迁出，并着重加强对原生环境的恢复、维护和保育等限制条件。

二级管制：水源保护区、森林公园、自然灾害防护绿地和自然灾害防护绿地和自然灾害敏感区以及具有重要意义的文物保护单位的建设控制地带等，确定区域绿地二级管制区内除必需的道路、通讯、水利等基础设施，原有的农户生活设施、用于生态农业研发的科研设施，以及少量的生态农业旅游服务设施外，不允许其他基础设施建设等限制条件。

三级管制：土壤侵蚀防护区、海岸绿地、缓冲绿地、基塘系统和传统风貌地区等，确定允许在一定的限定条件下进行与其功能不相冲突的低强度开发建设等限制条件。

区域绿地管治指引表（截取）

2.2.2完善野生动植物监管体系，加强野生动植物资源保护

（1）开展野生动植物资源调查，强化野生动植物繁育利用及其制品监管，严控有害物种入侵。开展林木种质资源普查摸底，收集、保护、引进珍贵种质资源，建设林木种质资源保存库、保护区和保护地，落实优质林木种苗补贴制度。

（2）加强野生动植物保护管理体系建设，保护、修复和扩大珍稀野生动植物栖息地，开展濒危野生动植物抢救性保护，实施极度濒危野生动物和极小种群野生植物保护工程，加强珍稀濒危野生动植物救护繁育和野化放归。

（3）完善野生动物疫源疫病监测防控体系，提升疫情防控能力。

2.2.3保护古树名木，留存森林文化遗产

古树名木是森林资源中的瑰宝，一棵古树就是一段历史记忆，也是一份文化遗产。

（1）做好全域古树名木普查、登记、挂牌工作，建立健全古树名木档案和信息管理系统，为每棵古树名木设立标志，制作古树名木二维码“电子身份证”，标明树种、学名、科属、树龄、保护级别以及养护单位或者责任人，确保古树名木保护到位。

（2）严格保护古树名木树冠覆盖区域和根系分布区域，设置永久性标牌和保护围栏。

（3）对衰弱、濒危古树名木采取促进生长、增强树势等措施，抢救古树名木。

2.3构建林网体系，提出林相改造要求

2.3.1创新 “森林+”发展模式，探索发展低耗高产的绿色产业

在保证森林资源总量稳定的基础上，充分发挥森林产品品种丰富、可再生、绿色无污染的优势，依托森林资源和林业科技创新，开展森林资源高效利用，推动林业一二三产业融合发展，构建高品质、多样化的森林产品体系。做强以森林资源培育为主的第一产业，做优以林产品精深加工为主的第二产业，做大以森林生态旅游为主的第三产业，加快推进林业产业绿色化、优质化、特色化、品牌化。

探索发展一些资源消耗低、生产效益好的绿色产业，实现“不砍树能致富”。比如发展苗木花卉产业、森林旅游产业、森林康养产业、经济林产品加工业、林下经济等。森林旅游产业、森林康养产业既是富民产业又是惠民产业，发展旅游业会促进农村基础设施改善，林农参与森林旅游服务实现劳动致富。

2.3.2构建全域林网体系，形成森林与人居相融相依的生态城乡环境

以自然保护区、风景名胜区、公园绿地、防护绿地等为载体，优化水网、路网、绿道网的植物群落，基于当地“山水林田湖草地矿”环境要素，构建因地制宜、点线面有机布局、生态优先、以人为本的林网体系。规划打造森林城市、森林小镇、森林乡村，形成森林与城市、乡村相融相依的生态城乡环境。

专栏4-2 关于林网体系的案例研究

一、《珠江三角洲城乡规划一体化规划》

“区域绿网”将由城乡区域各类生态要素组成，形成“两环、两带、三核、网状廊道”的框架，并串联多元自然生态资源和绿色开敞空间，在保障区域生态安全的同时控制城市蔓延，营造更多的郊野游憩空间，并依托其中一些重要廊道开展“珠三角区域绿道”（省立公园）建设，打造六条各具特色、功能完善的 “区域绿道”，突出地方风貌特色和改善城乡环境景观。

珠三角“区域绿道网”与“区域绿地”规划图

二、《惠州市一级空间管治区规划》

提出构建市域生态绿地系统结构。以山脉、水系为骨干，以山、林、江、海、田为要素，构建“两带、四核、网状廊道”的生态绿地框架结构，形成海域蓝色生态能流与陆域绿色生态能流贯通交融、多层次、多功能、网络式的生态支撑体系。

惠州市绿地系统结构图

2.3.3提出林相改造要求，营造色彩丰富、生态多样的林地景观风貌

结合当地生态脆弱性特征，通过国土绿化、森林城市建设及地带性自然植物群落林相改造，促进山区森林化、平原林网化、城市园林化、乡村林果化、廊道林荫化、庭院花园化，构建近期与远期、常绿与落叶、慢生与速生、季相突出的森林系统骨架，营造色彩丰富、生态多样的林地景观风貌。

山区森林化，山区尽显“春季花烂漫，夏季叶翠灿，秋季林尽染，冬季松笑寒”的森林风光；平原林网化，平原筑牢“田成方，林成网，沟相通，路相连”的绿色屏障；城市园林化，城市打造“城在林中，林城交融，山水镶嵌，城乡一体”的景观格局；乡村林果化，乡村建成“望得见青山，看得见绿水，记得住乡愁，留得住思念”的美丽家园；廊道林荫化，生态廊道构建“四季常绿，三季花香，景随路移，功能完善”的绿色网络；庭院花园化，单位社区建成“春季花争芳，夏季绿荫凉，秋季果飘香，冬季枝傲霜”的花园庭院。

2.3.4引导和鼓励社会主体参与森林资源投资、运营和管理

（1）构建“森林生态银行”，实现资源资产化。按照“政府主导、农户参与、市场运作、企业主体”的原则，由市县级国有林场控股、基层国有林场参股，成立林业资源运营公司，作为 “森林生态银行”的市场化运营主体。公司下设数据信息管理、资产评估收储等“两中心”和林木经营、托管、金融服务等“三公司”，前者提供数据和技术支撑，后者负责对资源进行收储、托管、经营和提升；同时整合林业局资源站、国有林场伐区调查设计队和基层林场护林队伍等力量，有序开展资源管护、资源评估、改造提升、项目设计、经营开发、林权变更等工作。

（2）发展森林碳汇市场，促进森林资源保护和经济可持续发展。发展林业碳汇，通过造林和再造林的方式增加森林的覆盖率和储备量，加强对国有森林资源的保护以及总体森林资源的增加。建设森林碳汇交易市场，促进森林资源保护和经济可持续发展的结合。森林碳汇交易市场的大致框架中，政府应起到审核、扶持、监督作用，金融机构应提供资金支持，构建合适的碳汇产品，并建立以电子交易平台为核心的森林碳汇交易制度。

（3）发展森林保险市场，保障林业发展。森林保险能够保障林农收入、增强林业产业风险防御能力、促进林业的稳定发展，但是我国森林保险发展还存在诸多问题，因此，应优化我国森林保险市场，满足广大林农和林企多样化保险需求，有效促进森林资源的保护。

3. 小结

森林资源是最大的陆地生态系统，蕴藏着巨大的经济效益、社会效益和环境效益。保护森林生态系统的原真性、系统性、整体性，同时挖掘森林资源价值，探寻人与自然和谐共生的绿色发展道路，实现森林资源的可持续利用。

（1）加强森林资源保护，明确总量控制指标，划定不同保护等级分区，分区施策，针对野生动植物、古树名木实施重点保护。

（2）在严格保护的前提下，充分挖掘森林的价值，创新“森林+”发展模式，探索发展低耗高产的绿色产业。构建全域林网体系，营造色彩丰富、生态多样的林地景观风貌。

（3）充分利用科技成果，推动林业发展，从“森林资源一张图”到“林业一张图”，实现林业精细化管理，提高林业科技成果转化率，提升林业基础保障能力。

（五）矿产资源保护利用

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，矿产资源保护与合理开发利用事关经济社会建设全局。矿产资源的保护利用应体现资源保护与合理利用相统一，资源开发与经济发展的有机结合，资源开发与环境保护相协调，治理体系和治理能力现代化的总体要求，科学部署地质勘查、矿产资源开发利用与保护工作，保障矿产资源安全稳定供应，促进矿业转型升级和绿色发展。

1. 矿产资源保护利用目标

1.1控制年度开采总量，合理确定开发强度

明确不同矿种年度开发总量控制指标，对优势矿产资源加强保护，防止过度开采。采用基数测算法、定量测算法计算开采总量，开采总量控制矿种与其他矿种共伴生的，应纳入开采总量控制指标管理，不得超指标生产[8]。

[8]《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，2012年3月，国土资源部。

1.2“三率”指标严格执行，提高资源利用效率

严格执行矿产资源合理开发利用开采回采率、选矿回收率、综合利用率“三率”指标。推进尾矿和废石综合利用，促进实施尾矿和废石综合利用示范工程，扩大综合利用产业规模，减少对生态环境的影响。

1.3完善矿产资源保护利用指标体系建设

推进绿色矿山建设，大中型矿山基本达到绿色矿山建设标准，逐步完善矿产资源开发利用与保护主要指标体系，保障新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，矿山地质环境恢复治理制度进一步完善，全省绿色矿山格局基本形成。

表5-1 广东省矿产资源总体规划开发利用与保护主要指标表

2. 矿产资源保护利用规划内容

2.1优化开采布局，明确重要矿产保护区域

2.1.1明确矿产资源勘查开采调控方向

落实上级国土空间规划规划总体战略布局及管控要求，构建资源优势互补、勘查开采定位明确、资源与生态环境协调发展的资源勘查开发格局，进一步优化资源勘查开采调控方向，按照“保护优先、优化开发”的原则，明确本行政区内重点、限制和禁止勘查开采的矿种，细化相应管理措施。

2.1.2科学划定规划分区，优化勘查开采与保护布局

引导资源能源产业集群发展，统筹划定各类规划分区，分区实施保护利用措施。结合环境承载能力、资源禀赋和区域产业布局等因素，研究资源分布及开发的空间演变规律，引导资源能源产业集群发展，形成上下游产业之间相互匹配、紧凑的空间开发格局。对资源需求格局变化相应资源开发基地、产业（储备）基地以及配套设施进行前瞻性考虑。

落实上级规划的管控要求，明确本行政区内重点限制和禁止勘察开采的矿产资源，划定战略性矿产资源保护区、国家规划矿区、重点开采区、限制开采区、禁止开采区，落实上级规划确定的规划分区，确保边界范围、政策和监督管理措施落地。

表5-2 矿产资源保护利用分区管制表

在铁路、公路、高压输电线路、天然气管道和重要流域、水库、海岸线、岛岸线等附近的矿产资源开发项目，应符合相关规定，保留足够的安全距离，并通过相关部门审查。

2.1.3差异化空间开采方式，以利矿地综合利用

不同类型矿产空间，实行不同开采方式。鼓励非金属矿山集约节约、规模开发和综合利用。对可以整体开发的山体，不分割划界，尽可能实现整体移平式开采，以利矿地综合利用。对不能整体开发的山体，原则上按照等高线进行划定，最大程度减少终了边坡面积。对于空间共生资源，统筹安排开发顺序，实行综合利用，提高资源利用效率。

2.2建设清洁、绿色矿山，推动转型升级

2.2.1引入新兴产业及能源，建设清洁矿山

对废弃矿山治理要按照“宜建则建、宜耕则耕、宜景则景、宜林则林”原则，因地制宜，挖掘土地价值，引入新的产业。对新建矿山遵循“生态优先、布局合理、减量压点、矿地统筹”原则，充分考虑矿地综合利用，禁止纯粹为资源开采而新设矿山，实现矿山开采向“生态保护、矿地利用和石料保障”三位一体转变。

2.2.2保障绿色矿山建设用地，建设绿色矿山

落实上级规划确定的绿色矿山建设要求，明确总体思路、主要任务、组织方式、进度安排、支持政策和有关措施。盘活开采矿山中存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地，将建设用地指标扭转为农用地占用指标；从年度计划、新增采矿用地取得、存量用地使用等方面，支持和保障绿色矿山企业和示范区转型发展的用地需求。

2.2.3

充分利用伴生资源，推进尾矿资源综合利用

加强资源开发过程中共伴生资源的综合利用。加大财政支持力度，积极引导矿山企业提升金属矿产采选水平，发展溶浸采矿、深井采矿和无废采矿，提高矿产开采回采率。推广先进适用的废渣尾矿充填、尾矿资源综合回收工艺、选矿技术和设备，提高选矿回收率。加快推进矿山尾矿资源综合利用。推进韶关大宝山铁铜硫综合利用示范基地建设及经验推广，促进铜硫矿、低品位铁矿的采选水平得到全面提升。

2.3强化矿山地质环境保护与治理

2.3.1划定重点治理区，实行矿山地质环境治理恢复差别化管理

在矿山地质环境调查评价的基础上，划定的可能或严重危害到人居环境、生态系统、工农业生产和经济发展等的矿山地质环境问题区域。重点包括：矿产资源开发已造成严重地质环境问题和次生地质灾害隐患，对当地人民生命财产构成严重威胁的矿山；国有老矿山和责任主体灭失的历史遗留矿山中地质环境问题严重的区域；自然保护区内、重要景观区的矿山；矿山地质环境治理恢复后，对区域或地方社会、经济与环境效益等有明显促进的矿区。

加快矿山地质环境治理恢复进度，优先安排重点治理区的矿山地质环境治理恢复。调动多渠道资金投入，加大对历史遗留矿山地质环境治理恢复力度。对新建和生产矿山，按照“谁破坏、谁治理” 的原则，明确矿业权人的义务，执行开发利用方案和矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案合并编制、合并审查的制度，加强矿山“边开采，边治理”监管力度。逐步建立矿山地质环境治理恢复的政策激励与约束机制。

2.3.2建立健全矿山地质环境保护责任机制

对禁止开采区应加强监管，严禁挖砂、采石、取土等破坏生态环境的固体矿产的开采活动。对历史遗留矿山，应高度重视，加大治理资金的筹措力度，按照地质环境破坏和危害程度的轻、重、缓、急，有序安排治理工作。对新建和生产矿山按照“预防为主，防治结合”的原则，加强区内矿山开采监管力度，严格按照矿山地质环境治理恢复方案实施。对闭坑矿山应督促其按要求尽快实施矿山地质环境治理恢复。

3. 小结

我国有色金属、钢铁、水泥等矿产及产品资源丰富，产量位居世界前列，国土空间规划背景下，应积极开展绿色矿产勘查和矿山生态修复，大力推进矿产资源管理制度改革，促进矿产资源开发与生态环境和谐发展。

（1）矿产资源的保护利用应正确处理保护与开采、地上与地下的关系，优化矿产资源能源开采布局，明确重要矿产资源保护和开发的重要区域，差异化空间开采方式。

（2）按照防治矿山地质灾害，推动清洁能源、绿色矿山建设等转型升级的要求，综合评价共伴生资源，推进尾矿资源综合利用，实行开发利用总量调控，提高矿产资源利用效率。

（3）按照生命共同体以及全生命周期的理念，对“山水林田湖草（质）矿（产）”等自然资源统一调查、评价、规划与管理，探索建立空间载体使用准入许可、资源产权许可相协同，刚性与弹性并重的用途管制规则，实现整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理。

（六）海洋海岛与岸线资源保护利用

1. 海洋海岛与岸线资源保护利用目标

1.1完善海洋功能分区，差异化分区管控

根据海洋生态系统的特点和保护要求，逐步完善海洋分区体系，实施针对性管理。识别海洋生态的核心保护区、缓冲区、试验区，进行分类管控，生态保护核心区需实行最严格的保护措施，进行严格的保护和生态修复。海洋功能分区与全国海岛保护规划以及国家重大区域发展规划等涉海区划进行规划衔接时，需实现差异化分区管控，重点突出海洋生态保护，对红线区域的管理要严于其他区划、规划。

1.2规范海岛开发，保护特殊用途海岛

1.2.1建立海岛监视监测体系，完善海岛保护巡查制度

实施定期或不定期海岛巡查制度，清理非法用岛活动，加强登记发证管理；逐步规范无居民海岛开发利用秩序，无居民海岛利用过程中，所产生的废水和固体废物全部按规定处理和排放；海岛产业结构趋向合理，以海岛生态旅游、生态养殖、休闲渔业、港口仓储等特色产业为主的海岛经济协调发展。

1.2.2增强特殊用途海岛保护力度

加强领海基点海岛保护工作，对领海基点海岛的保护状况进行评估，对部分严重受损的领海基点海岛进行修复；开展领海基点、自然保护区、国防等特殊用途海岛的标志设置工作；海岛上的助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益性设施保护措施加强。

1.3形成海岸带保护机制，构建生态海岸

1.3.1分区划定海洋生态红线区，构建全域生态空间

根据海洋生态系统的特点和保护要求，分区划定生态红线区，制定差别化管控措施，实施针对性管理。同时坚持生态保护与整治修复并举，将重要、敏感、脆弱生态系统纳入海洋生态红线区范畴，限制破坏生态功能的产业扩张；对于已经受损、需要开展整治修复的生态系统，应同步纳入生态红线范畴。

图6-1 海洋生态空间分区管控图

1.3.2创建海洋生态评估信息平台，明确海岸生态保护重点与方向

在国土空间规划“一张图”平台支持下，创建海洋生态红线数据库，运用叠加分析、空间分析等技术方法最终完成沿海生态红线划定，根据程度不同具体划分为禁止类红线区和限制类红线区，并进一步明确红线区内的海岸生态保护重点与方向。

2. 海洋海岛与岸线资源保护利用规划内容

2.1梳理海洋保护要素，优化结构与布局

2.1.1结合现状分析、发展需求，优化海洋海域结构及分区

综合区域社会经济、开发利用现状和规划、发展需求、海洋和海岛资源、海洋环境、海岸线性质和形态、保护和使用现状、生态问题等客观因素，梳理出海洋保护与保留要素，对海洋海域以重要河口、重要滨海湿地、特别保护海岛、海洋保护区、自然景观与历史文化遗迹、珍稀濒危物种集中分布区、重要滨海旅游区、重要砂质岸线及邻近海域、沙源保护海域、重要渔业海域、红树林、珊瑚礁、海草床为重点的海洋生态功能区、海洋生态敏感区和脆弱区三类海洋生态红线区和自然岸线进行识别，确定生态红线区性质。

2.1.2提高海洋保护修复利用效率，形成资源开发利用新格局

推进陆海统筹，加强入海河流、排污口的综合整治，从根源头上控制入海污染物的排放，改善作业平台的污染防控，防治海洋开发利用的污染降低陆域环境质量；提高海洋资源开发利用水平，引领带动“向海经济”的高质量发展。

优化海洋保护利用格局，统筹考虑国土空间规划三区空间。通过开展海洋保护修复，推动三区布局调整，最终形成内外统一、相互促进的海洋保护利用格局。

专栏6-1 《深圳市陆海统筹战略研究》

加强海岸带生态保护与修复，实施“蓝色海湾”工程。

逐步推进河口生态整治修复。重点修复建设茅洲河口（含海上田园）、西乡河口、大沙河口、深圳河口、葵涌河口、鹏城河口湿地等。

加快海岸带的生态修复。实现生态护岸，合理固化海岸；分区分力度控制沿岸区域发展规模和开发总量。

海洋生态保护与修复空间分布图

2.2控制自然岸线保有率，构建岸线格局

2015年，中共中央、国务院陆续印发《水污染防治行动计划》《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革方案》，正式提出建立自然岸线保有率控制制度。同年，提出要实施自然岸线保有率目标控制制度。在此背景下，落实自然岸线保有率目标控制制度的对策和实施方案，构建自然岸线格局，需要在海岸生态保护格局总体框架下，结合自然岸线内涵、岸线保护利用现状及使用需求综合来确定。

2.2.1依据海洋功能区划与自然岸线格局，合理确定自然岸线保有率指标

自然岸线保有率是指规划期自然岸线长度占管理基准海岸线总长的比例，以％表示，为强制性约束指标。其中，管理基准海岸线为具有法律概念的海陆管理分界线，是不同职能部门实施海域和陆域分界管理的重要依据，以地方政府公布的数据或海洋功能区划数据为准。

2.2.2以海岸生态保护格局为总体框架，构建自然岸线格局

基于海陆统筹视角，综合考虑海岸地区重要的生态功能区、文化景观分布、海岸保护利用现状、开发需求以及主体功能区划、海洋功能区划、生态红线区划定方案等相关规划，基于景观生态学、恢复生态学等原理，构建海岸生态保护总体格局，以维护大陆海岸带生态安全。在海岸生态保护格局总体框架下，依据自大陆海岸自然岸线保护与管理对自然岸线内涵和自然岸线可恢复性判定原则，统筹考虑自然岸线分布现状和岸线使用需求，综合确定规划期大陆自然岸线保有分布，以最大限度地保护海岸自然要素，提升自然岸线保有率。

专栏6-2 《深圳市陆海统筹战略研究》

海岸带“三线空间”划定：

（1）高效集约的生产岸线。主要承载支撑经济发展的功能，集聚发展临港产业，实施据点式集约开发。

（2）创新宜居的生活岸线。主要承载服务社会生活的功能，为优化生产空间的“软环境”提供重要支撑。

（3）绿色自然的生态岸线。主要承载调节自然生态，保护生态环境的功能。

岸线功能优化示意图

2.3统筹各行业用海，保障国防安全

2.3.1针对不同类型的海域，提出差异化用途管制措施

根据海洋生态红线区的不同类型，分区、分类制定相应的管控措施，同时结合管控分区，进行合理的海洋资源开发，统筹各行业适度用海。对于某些特定时段有特殊要求的区域，可增加特定时段管控措施。

图6-2 海洋产业开发

2.3.2特殊用途海岛、有居民海岛、无居民海岛施行重点保护措施

提出海岛分类管理要求，优化有居民海岛生态保护和城乡功能，明确无居民海岛保护和开发的底线要求，加强领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内海岛等特殊用途海岛的保护。

3. 小结

我国是海洋大国，海岛众多。通过全面推进海洋生态保护修复，以维护海洋生态系统稳定性和健康，保护海岛及其海岸线生态系统的完整性。合理开发利用海岛与岸线资源，将海岛作为壮大海洋经济、拓展发展空间的重要平台，以保护海洋环境，维护生态平衡。

（1）从自然资源现状、开发利用现状、保护现状三大层面进行海洋海岛与岸线资源现状分析。

（2）从规范海岛开发秩序，保护利用空间格局等方面，明确海洋海岛与岸线资源保护利用，并对保护利用目标进行具体化和量化。

（3）明确海洋生态保护红线划定技术流程，科学划定海洋生态红线，对海域和海岸带空间保护利用适宜性结论，划分不同主体功能区。

（4）通过建立海岛物种信息共享平台，编制海域详细规划等措施，实施海域用途管制与保护。

（七）建设用地节约集约利用

1. 建设用地节约集约利用目标

1.1以评价为基础，推进节约集约用地

通过评价指标体系的构建，对土地节约集约利用进行核心研究。在评价指标体系的构建方面，需要对指标体系的建立，即权重的确定，权重确定的好坏决定土地集约利用评价结果的准确性。

1.2盘活存量建设用地，提高利用效率

加速盘活存量建设用地，是保障城乡规划实施的重要途径，是促进城市功能提升、产业结构调整、空间布局优化的客观要求。积极盘活存量土地资源，加大闲置土地处置力度，促进低效土地二次开发。盘活存量建设用地已经成为保障经济持续增长、城市转型发展的重要路径。

近年来，推进土地利用和管理政策创新，全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，加快推进存量建设用地盘活利用。建立健全科学合理地盘活存量建设用地的政策机制，在规划先行和土地用途管制的前提下，通过有效平衡各方利益，形成引逼机制，加快存量用地盘活利用，保障城市发展对空间资源的需求，提高土地利用效率。

中心城区更新潜力用地分析图

1.3严格执行年度用地计划和用地指标要求

统筹推进土地存量建设用地的盘活工作，各级政府及相关职能部门应明确职责、分工协作、作好规划管理、土地利用、产业发展、财税金融等方面的政策衔接、措施配套。制定年度实施计划，引导转型发展，确保存量转型区域的整体品质及功能提升。明确城市重点转型区域、总体规模、盘活方向、开发时序和策略等；还应明确转型区域的基础设施、公共服务设施和其他公益性设施的功能、规模和布局要求，以及控制性详细规划编制任务和要求等。同时，将盘活项目开发建设规模纳入年度土地出让计划统一管理，合理制定存量转型年度工作计划，严格执行节约集约用地指标体系要求。

1.4探索节地评价成果应用和政策转化

加快盘活存量建设用地，推动土地供给侧改革，减少新建、扩建，充分挖掘建设用地改造再利用潜力。发挥规划控制功能，引导土地节约集约利用。强化产业供地管理，通过严格控制非法占用和批供土地，严格规划项目用地审批程序，以达到严格各项目用地质变，促进项目落地集约化。做好城乡用地布局统筹工作，促进区域在城镇化进程中的精明和集约扩展，通过宏观的城乡统筹和微观的项目控制的有机结合，促进区域土地节约集约化程度的不断提高。

2. 建设用地节约集约利用规划内容

2.1明确建设用地结构优化策略

2.1.1调整优化城镇用地内部结构，鼓励充分利用地上、地下空间

市、县自然资源主管部门应当促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。县级以上自然资源主管部门统筹制定土地综合开发用地政策，鼓励大型基础设施等建设项目综合开发利用土地，促进功能适度混合、整体设计、合理布局。

2.1.2发挥国土空间规划引导管控作用，优化建设用地开发利用格局

（1）发挥国土空间规划和土地利用总体规划的引导管控作用，最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，加快构建以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。

（2）严格控制城市新区无序扩张，加强城市新区用地管控，除因中心城区功能过度叠加、人口密度国高或规避自然灾害等原因外，不得设立城市新区；确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准。

（3）加强产业与用地的空间协同，强化产业发展规划与土地利用总体规划的协调衔接，统筹各类产业用地，重点保障与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地，合理布局战略性新兴产业、先进制造业和基础产业用地，引导产业集聚、用地集约。

（4）合理调整建设用地比例结构，与新兴城镇化和新农村建设进程相适应，引导城镇建设用地结构调整，合理控制生产用地，保障生活用地，增加生态用地。

2.1.3强化农村宅基地管理，合理规划城镇体系和村镇体系，优化城乡建设用地规模结构

（1）合理控制农村居民点规模，严禁超标占地建房，逐步摸清和处理已有超标建房问题，优先考虑使用空闲宅基地和其他未利用建设用地作为新建住宅用地的来源，村内若有空闲宅基地或已有宅基地达标的，不得再批准新增宅基地。

（2）运用多种方式相结合的方式，对城乡建设用地结构进行优化，引导村镇体系和城镇体系科学发展和合理布局，从各乡镇建设用地利用现状出发，依据社会经济发展情况，合理预测城乡建设用地规模。

（3）优先满足主城区建设用地要求，通过资源优化配置和共享，形成一个可以带动全县经济快速发展的核心，突出全县城镇体系空间结构中的龙头地位，确保次级中心乡镇建设用地，强化区域中心发展。

（4）促进中心城市集聚，满足社会经济发展对建设用地的需求，推动小城镇扩容提质，选择有条件建制镇重点发展，优先保证重点急诊和中心村发展对土地的需求，正确引导农村人口和乡镇企业向城镇或中心村集聚。

2.2提出建设用地开发要求

2.2.1建设用地配置效率及优化

建立以土地利用总体规划对建设用地指标进行初始配置，并通过市场交易手段对建设用地指标在地区间进行二次配置。科学编制土地利用总体规划，树立规划权威性。实现城镇产业结构调整，提高城镇化水平，转变土地利用方式，提高建设用地配置效率。通过正确引导土地市场的发展，规范土地市场的管理。

建设用地供应应首先满足国家的发展需要，其次才应该符合市场的发展规律，这就说明建设用地供应不仅需要市场调节，更需要政府宏观调控，并且要完善土地出让的相关法律法规制度，有效发挥法律法规在土地市场的积极作用。其次，提高土地利用率。因地制宜对城市土地资源进行开发利用，充分发挥其利用潜力，加大对存量土地的盘活整合，控制建设用地低效使用，深度开发利用土地资源，提高建设用地使用率及容积率，提高土地资源综合利用效益。

2.2.2建设用地混合利用、立体开发要求

建设用地混合利用、立体化开发是伴随着土地资源紧缺、社会经济要素集聚等而出现的土地利用行为，如立体交通枢纽、综合体等。建设资源的分层开发、功能的分空间配置是建设用地立体化开发利用的主要特征，不同于一宗地一个功能的土地平面利用。建设土地混合利用的要求须遵守以下三点原则。

图7-1 土地利用评价单元的变化

（1）高效利用原则。优化空间结构和用地布局，强调城市土地混合开发，提高公共交通与城市空间功能的耦合度，减少私人交通的依赖性，降低能耗，减少碳排放。

（2）集约发展原则。严格控制生态城用地边界，控制人均建设用地指标，增加土地混合利用比例，在更大的区域对土地进行混合开发，提高土地利用效率。

（3）合理配置原则。通过各类服务设施混合开发，提高公共设施的可达性，提高各类用地的可达性。

建设用地的立体开发，对地表、地上、地下空间进行统筹开发。加快土地三维空间利用，特别是进一步利用地下空间，不仅能充分利用稀缺的城市土地资源，扩大土地供给，缓解土地供需矛盾，促进民生事业发展，对于明晰土地权属，促进市场配置也具有重要意义。

图7-2 土地空间功能的垂直配置

2.2.3建设用地改造总体要求，划分改造分区、明确改造方式

《国家新型城镇化规划2014-2020》提出要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地”。在划分改造分区上，须具备一定的用地规模，引导用地规模化，服务配套集约化。通过更新改造用地最小面积标准进行约束，形成规模效益。盘活存量建设用地进行房地产开发的，应结合城市单元规划，加强服务设施配套、市政设施承载力、交通及环境影响分析。

明确建设用地改造方式。规划统筹、有序推进改造，全面考虑城乡功能再造、产业转型、空间优化、历史传承等综合因素，依据上位规划及专项规划等，合理制定年度实施计划。

2.3完善建设用地分类盘活指引

2.3.1加强城镇发展规划控制与引导

城镇建设用地盘活是在土地利用总体规划、城市规划、产业规划等多种规划体系共同结合的基础下展开的。国土空间规划体系下，需要强化规划的控制和引导作用，合理安排用地功能，优化土地用途配置，达到城市转型，，通过“规划基本分区-规划功能分区-规划用途”的规划分区域用途管制传导机制进行规划控制，逐级保障用地落实，实现城市发展结构优化。

2.3.2更新城镇发展规划理念

城镇存量建设用地再开发是缓解城市快速发展所带来的建设用地供需紧张矛盾的必要手段，为城市经济发展所需建设用地提供新的解决途径。对城市土地资源进行再分配，改变以往主要依靠的土地新增扩张的方式，挖掘城市存量建设用地的再开发利用，树立节约集约用地理念，建设“紧凑型城市”，变以城市规模非理性扩张、依靠新增建设用地为代价的发展模式为以经济、社会、环境、可持续发展模式，为城镇存量建设用地再开发利用顺利提供良好的思想基础。

2.3.3强化政府统筹引导作用

现行城市土地再开发工作中，常常存在市场失灵现象，如市场的逐利行为和投资者的趋利性，造成开发主体往往关注区域位置优越，基础设施配套较为完善的地区，也更愿意投资一些收益高、见效快的项目，对于一些急需改造的的地区和涉及民生的项目往往缺乏积极性。因此，需要政府统筹引导，积极发挥政府在城市土地再开发中的监管、服务等作用。

3. 小结

近年来，随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，亟需对城乡建设用地结构进行优化和布局研究，科学合理利用土地资源，处理好社会经济发展对土地资源的需求。既要建设用地满足社会经济发展的需求，又能提高土地利用综合效益，充分发挥其利用潜力。

（1）通过分析节约集约用地空间，明确区域建设用地节约集约利用技术路线，构建建设用地节约集约利用现状评价指标体系。

（2）遵循建设用地节约集约利用遵循原则，明确节约集约利用制度提出定性与定量目标。

（3）发挥国土空间规划引导管控作用，调整优化城镇用地内部结构，实施建设用地结构调整与优化布局。

（4）通过规划法定化，促进腾退的或者省级新增城乡建设用地盘活利用等措施保障建设用地节约集约利用。