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  • 国土空间规划的实施管理

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    导读

    各级各类国土空间规划一经批复,必须严格实施,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划,相关专项规划、详细规划要服从总体规划;坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动;坚持“多规合一”,不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的,须先经规划审批机关同意后,方可按法定程序进行修改。

    国土空间规划的生命和重点在于实施,国土空间规划实施管理主要包括四个大的方面,一是“五级三类”规划自上而下、自总体规划到详细规划、专项规划的控制和传导;二是对耕地等农用地实施特殊保护,包括土地利用计划管理、农用地转用许可管理等;三是国土空间用途管制管理,包括项目选址、建设用地和建设工程规划许可管理等;四是自然保护地、生态用地保护管理等。

    一、国家和省级国土空间规划的实施管理

    国家和省级国土空间规划都属于总体规划,具有战略性、综合性和总刚性,对下级国土空间规划具有约束性和指导性。其实施主要通过明确规划约束性指标、刚性管控要求和指导性要求等,提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求,建立健全规划实施传导机制,确保相关专项规划和下级规划能够符合并细化落实全国和省级国土空间规划的各项要求。下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标,不得违背上级国土空间规划的刚性管控要求。

    市县和乡镇国土空间规划的实施,除了通过规划实施传导机制,把规划要求在相关专项规划和下级总体规划、详细规划中细化落实外,主要是通过农用地转用许可、规划许可等行政管理措施进行。

    二、农用地转用许可制度

    《土地管理法》第3条明确切实保护耕地是我国的基本国策,第四章专章规定耕地保护,突出对耕地等农用地实施严格保护,特别是第4、23、24、30、44等条,明确实行土地利用计划管理和农用地转用审批等用途管制制度,严格实施国土空间规划,严格控制耕地等农用地转为建设用地。农用地转用许可包括土地利用计划管理和农用地转用审批制度等。

    土地利用计划管理

    《土地管理法》第23条规定:“各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。”从法律上明确了各级人民政府土地利用计划管理的权利与责任,也是国土空间规划实施的具体措施。土地利用计划管理,就是为了合理利用和保护土地,保障社会经济持续发展,编制农用地转用计划等土地利用计划,控制和监督国土空间规划实施节奏、空间和强度的行政措施,也是国土空间规划实施管理的重要内容。

    土地利用年度计划管理内容包括:计划编制、下达、执行、监督和考核。

    (1)土地利用计划的编制与执行

    土地利用计划,应当根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、国土空间总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况,采用“上下结合”的方式进行编制、下达和执行。土地利用计划一般应当包括计划期内允许建设占用的农用地指标(其中耕地指标)和未利用地指标等3项指标,这三项指标还应当区分国土空间总体规划确定的城乡建设用地范围内(圈内)城乡建设用地指标和范围外(圈外)多带带选址建设项目占用指标两类;此外,土地利用计划往往还包括土地开发整理计划指标,包含土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。

    目前,土地利用计划指标一般按年度编制,即土地利用年度计划。随着国土空间规划体系的建立完善和实施措施配套,可以适度增加土地利用计划的弹性,编制3-5年的土地利用滚动计划。

    土地利用年度计划的编制审批程序与国土空间总体规划的编制审批程序相同,土地利用计划一经审批下达,必须严格执行。

    (2)土地利用计划的评估与考核

    国家对土地利用年度计划执行情况实行评估考核制度。每年1月1日至12月31日作为一个考核年度,由上级自然资源管理部门对下级进行考核。

    土地利用计划年度评估和考核,以土地利用变更调查与监测的实际耕地保有量和新增建设用地面积数据为依据。考核结果作为下一年度计划编制和管理的依据。实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的,扣减下一年度相应的计划指标。

    省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

    农用地转用审批

    《土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”,从法律上明确了农用地转为建设用地的审批制度。也就是说,各类建设项目需要占用农用地的,必须依据国土空间规划办理农用地转用审批手续,农转用审批是国土空间规划实施的重要行政手段,通过行政审批严格控制国土空间规划实施过程中各项建设占用农用地的地域分布、数量和速度。

    (1)农转用审批的概念与类型

    农用地转用审批,是指依据国土空间总体规划和土地利用计划,按照法律规定的审批权限,将现状农用地转变为建设用地的审批行为。农转用审批一般分外批次用地和多带带选址项目用地,其中,批次用地是在国土空间总体规划确定的城镇村建设用地范围内(圈内),县、市人民政府为实施规划而统一汇总拟建设用地后按批次形式上报办理转用审批手续的建设用地,即城镇村建设用地;多带带选址项目用地是在国土空间总体规划确定的城镇村建设用地范围外(圈外),多带带选址进行的交通、能源、水利、军事等建设项目用地。

    (2)农用地转用的审批权限

    建设占用农用地必须依法办理农用地转用审批手续。《土地管理法》第四十四条区分批次用地和多带带选址建设项目用地明确了农用地转用的审批权限:

    永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准。

    在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

    在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

    2020年3月,《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)对《土地管理法》上述规定中的“授权”进行了明确,对其他事项进行了“委托”,进一步下放和明确了农转用等审批权限。文件主要内容是两条,一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自然资源部同步下放预审和先行用地审批。2002年7月《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》(自然资发〔2020〕128号)明确:改进农村村民住宅用地的农转用审批。对农村村民住宅建设占用农用地的,在下达指标范围内,各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项,委托县级政府批准。这一些列规定,明确了农用地转用的审批权限:

    对于一般省份而言,农转用审批权限实际如下:对于圈内批次农用地转用,省会城市和100万以上人口城市由省级政府审批,其他城市由省政府或其授权机关批准,村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批,农民宅基地涉及农用地转用的,可由省级政府委托县级政府审批;对于圈外多带带选址建设项目用地的农用地转用,涉及永久基本农田的,报国务院审批,不涉及永久基本农田的,报省政府审批。

    对于北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个试点省份而言,试点期限内,国务院将涉及永久基本农田转用的审批权委托给了省级政府,因此,实际审批权限如下:对于圈内批次农用地转用,省会城市和100万以上人口城市由省级政府审批,其他城市由省政府或其授权机关批准,村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批,农民宅基地涉及农用地转用的,可由省级政府委托县级政府审批;对于圈外多带带选址建设项目用地的农用地转用,报省政府审批。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》,深圳市批次农用地转用由广东省委托深圳市政府审批,多带带选址项目农用地转用不涉及永久基本农田的,广东省政府委托深圳市政府审批,多带带选址项目农转用涉及永久基本农田的,报广东省政府审批。

    (3)农用地转用(含预审)的报批程序与要求

    对于圈内批次用地农转用,市县自然资源部门应当会同有关部门,依据当地社会经济发展计划、国土空间总体规划、详细规划和土地利用计划等,组织编制批次农用地转用方案、耕地占补平衡方案等,经市县人民政府审核同意后,逐级上报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府自然资源部门对上报材料进行审查,提出审查意见,报有批准权的人民政府批准。需要注意的是,批次用地农转用不需要办理建设用地预审,批次农转用审批后农用地已经转变为建设用地,在安排具体项目使用时,也不再需要再办理建设用地预审。

    对于多带带选址项目用地涉及农用地转用的,《土地管理法》第52条明确:建设项目可行性研究论证时,自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。因此,对于多带带选址建设项目涉及占用农用地的,建设单位在申请用地前,应当先办理建设用地预审和项目立项核准或备案手续。建设用地预审,实际就是在项目可行性研究阶段,自然资源部门提前介入,对项目用地的选址是否符合国土空间规划、用地规模等进行预先审核,预审由批准农转用的人民政府的自然资源部门负责审批,建设用地预审和规划选址意见等应当合并办理。建设单位应当持项目核准或备案文件、预审意见(规划选址意见)等向市县自然资源部门提出项目用地申请,市县自然资源部门根据国土空间规划、土地利用计划等,对用地申请进行审查,符合农用地转用条件的,予以受理,按项目拟定《建设项目用地呈报书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》等,经市、县人民政府审核同意后,逐级上报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府自然资源部门提出审查意见,报有批准权的人民政府批准。

    批准农用地转用,应当符合以下条件:符合国土空间总体规划、详细规划、有土地利用计划指标、保质足额补充所占耕地、符合国家土地供应政策等。

    三、规划许可制度

    目前,我国正处于“多规合一”的过度时期,尚未制定《国土空间规划法》等,有关国土空间规划实施,特别是规划许可等内容都是在《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》及中央、国务院文件中规定的,其中涉及到农用地转用审批、建设用地预审、规划选址意见、建设用地规划许可、建设工程规划许可等,由于历史原因,这些手续之间有重合有交集,更有可以简化整合的空间。为便于理解,此部分先分别探讨,之后再探讨过渡期如何处理,以及今后的改革方向。

    选址意见书

    根据《城乡规划法》第三十六条的规定,按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书;其他的建设项目不需要申请选址意见书。也就是说,并不是所有建设项目都需要申请办理选址意见书,只有需要批准或核准的项目,且符合划拨供地目录拟采取划拨方式供地的建设项目,才需要办理规划选址意见书。

    (1)审批权限

    拟建项目选址意见书,按拟建项目审批权限实行分级规划管理。县人民政府发展改革部门审批、核准的建设项目,由县人民政府自然资源部门核发选址意见书;地市级人民政府发展改革部门审批、核准的建设项目,由该市人民政府自然资源部门核发选址意见书;直辖市、计划单列市人民政府发展改革部门审批、核准的建设项目,由直辖市、计划单列市人民政府自然资源部门核发选址意见书;省、自治区人民政府发展改革部门审批、核准的建设项目,由项目所在地县、市人民政府自然资源部门提出审查意见,报省、自治区人民政府自然资源部门核发选址意见书;中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目,由项目所在地县、市人民政府自然资源部门核发选址意见书;国家审批、核准的大中型和限额以上的建设项目,自治区、直辖市、计划单列市人民政府自然资源部门核发选址意见书,并报国务院自然资源部门备案。在城市紫线范围内确定各类建设项目,必须先由市、县人民政府城乡规划行政主管部门依据保护规划进行审查,组织专家论证并进行公示后核发选址意见书。

    (2)审查内容

    核发选址意见书,主要应当根据经批准的项目建议书和国土空间总体规划、详细规划等,审核建设项目与国土空间规划布局的衔接与协调、建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调、建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调、建设项目对于城市环境可能造成的污染影响,以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调,并对建设项目选址、用地范围和具体规划要求等提出意见。

    建设项目选址意见书的主要内容应包括:拟建项目的基本情况和拟建项目规划的主要依据等。

    建设用地规划许可

    根据《城乡规划法》第37、38、41条之规定,建设项目需要使用土地的,应当区分城镇建设用地范围内外和供地方式,在申请用地前或取得用地后,依法向市县人民政府自然资源部门或乡镇人民政府申请办理建设用地规划许可证或乡村规划许可证,核定建设用地位置、面积和允许建设的范围等,以保证建设用地符合国土空间总体规划和详细规划。

    (1)城镇建设用地范围内划拨供地建设项目的建设用地规划许可证办理

    在市县国土空间规划确定的城镇建设用地范围内(圈内),符合划拨供地目录的建设项目,拟以划拨方式取得建设用地的,建设单位应当在有关部门批准、核准、备案项目后,持项目批准、核准或备案文件、选址意见书等,向市、县人民政府自然资源部门提出建设用地规划许可申请,由市、县人民政府自然资源部门依据详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证,取得建设用地规划许可证后,方可办理建设用地划拨手续。

    (2)城镇建设用地范围内出让等有偿方式供地的建设用地规划许可证办理

    市县国土空间规划确定的城镇建设用地范围内,以出让等有偿方式提供国有土地使用权的,在供地前,市、县人民政府自然资源部门应当依据国土空间详细规划,提出拟供应地块的位置、使用性质、开发强度等具体规划条件,作为有偿供地文件的组成部分。未确定规划条件的地块,不得供地。

    以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设项目,建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订有偿供地合同后,应当持相关文件,向市、县人民政府自然资源部门领取建设用地规划许可证。

    (3)乡村建设规划许可证的办理

    在国土空间规划确定的乡、村建设用地范围内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报市、县人民政府自然资源部门核发乡村建设规划许可证,并依法办理建设用地手续。

    在国土空间规划确定的乡、村建设用地范围内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,确需占用农用地的,应当先行办理办理农用地转用审批手续,再由市、县人民政府自然资源部门核发乡村建设规划许可证。

    建设工程规划许可

    根据《城乡规划法》第40条之规定,在国土空间规划确定的城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当在取得用地后动工前,向市、县人民政府自然资源部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

    建设单位申请办理建设工程规划许可证,应当提交取得土地的证明文件、建设工程设计方案等材料,需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。

    对符合国土空间详细规划和规划条件的,由市、县人民政府自然资源部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府,向用地单位核发建设工程规划许可证。自然资源部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

    规划条件的实施与规划验收

    建设单位应当按照批准的建设用地规划许可证、建设用地批准文件和建设工程规划许可证等确定的规划条件进行建设;确需变更的,必须向市、县人民政府自然资源部门提出申请。变更内容不符合详细规划的,自然资源部门不得批准。依法变更后的规划条件应当向社会公示。

    县级以上地方人民政府自然资源部门按照国务院规定对建设用地及建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。

    建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

    多审合一、多证合一的实践与探索

    投资建设,投资者感觉最麻烦最繁琐的就是需要办理无数的各类审批手续,比如项目立项核准、备案手续、规划选址意见、用地预审、农转用审批、供地审批、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、划拨决定书、出让合同、登记发证等等。一些手续审核的内容都差不多,投资者往往需要向不同部门甚至同一个部门反复多次递交申请材料。从之前的探讨也可以看出,选址意见书与建设用地预审类似,建设用地规划许可本就应当是供地机关自身在供地前应当确定的规划条件等,只不过以前多规分设,土地利用总体规划由国土资源部门负责,城乡规划由规划建设部门负责,两个部门分别就项目是否符合土地利用总体规划和城乡规划进行审核和出具意见,现在“多规合一”为国土空间规划,国土和规划职能也统一整合到自然资源部门了,完全应当统一整合,简化材料,优化流程,合并审批事项。

    2019年9月,《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规[2019]2号)明确了过渡期内国土空间规划实施“多审合一、多证合一”的具体办法。

    一是合并规划选址和用地预审。将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并,自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书,不再多带带核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

    涉及新增建设用地,用地预审权限在自然资源部的,建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请,由地方自然资源主管部门受理;经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后,地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的,由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。

    使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目,不再办理用地预审;需要办理规划选址的,由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查,核发建设项目用地预审与选址意见书。

    建设项目用地预审与选址意见书有效期,延长为三年,自批准之日起计算。

    二是合并建设用地规划许可和用地批准。将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并,自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证,不再多带带核发建设用地批准书。

    以划拨方式取得国有土地使用权的,建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请,经有建设用地批准权的人民政府批准后,市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。

    以出让等有偿方式取得国有土地使用权的,市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案,经依法批准后组织土地供应,将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后,市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。

    三是推进多测整合、多验合一。以统一规范标准、强化成果共享为重点,将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合,归口成果管理,推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。不得重复审核和要求建设单位或者个人多次提交对同一标的物的测绘成果;确有需要的,可以进行核实更新和补充测绘。在建设项目竣工验收阶段,将自然资源主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项。

    从上述内容看,自然资源部以多规合一为基础,推进规划和用地多审合一多证合一改革,按照“放管服”和优化营商环境要求,将原规划、用地、测绘等多项职能审批事项整合简化优化,取消了多项交叉重复的审批事项、批准文件和证照。下一步,随着国土、规划、测绘职能的进一步整合融合,可结合国土空间规划法、土地管理法等的制定、修订,进一步优化土地和规划审批事项和流程,探索彻底合并选址意见和建设用地预审,并明确对国土空间规划确定的城镇村庄建设用地范围内的用地不再办理预审和选址意见,取消建设用地规划许可证,将用地规划条件纳入用地批准文件,优化建设用地工程规划许可证等。

    四、分区保护与准入

    严格对永久基本农田、自然保护地等的特殊保护,在城镇、村庄开发边界外的区域,以国土空间保护和修复为主,采用“约束指标+分区准入”的管制方式,对以囯家公园为主体的自然保护地、永久基本农田保护区、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。

    自然保护地由各级人民政府依法划定和确认,是对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。自然保护地的类型,按照生态价值和保护强度从高到低,可以划分为国家公园、自然保护区、自然公园和永久基本农田保护区等。国家对自然保护地实施严格保护和严格分区准入管理,除国家重大战略项目外,原则上仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

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