国土空间规划体系的理论反思-自然资源达人

导读

基于复杂城市系统中的规划目的是内生适应自组织的演变，而不是外生控制该系统的观点，本文从城镇发展过程论述国土空间系统的特性，并从规划与国土空间复合的复杂巨系统的视角试析国土空间规划的必要性。

本文举出三个国土空间规划的必要性：

1、解决城市发展动态失灵的问题
2、协调城乡/社经/生态系统间的发展
3、解决快速城镇化时间压缩的问题

另外，基于一般性规划理论不可能的论述衍生出的一贯论，本文探讨我国国土空间体系中的多规合一及一张蓝图构想的适用性，并提出合理的政策应对建议：可通过制度与规划信息系统的设计，一方面协调多规编制的计划决策，另一方面协助不同主体从事空间决策的商议，即根据规划信息系统的基础来设计组织间规划协调的机制。
本文最后提出基于城市复杂性的规划理论框架，作为我国国土空间规划制订与施行的参考依据，并建议相关主管机构建立好国土空间规划检讨以及评价的机制，以增进国家发展实力并改善人民生活质量。

01、前言

自改革开放以来，我国历经快速的城镇化发展进程，使得既有的城市规划体系面临着极大的挑战。鉴于此，中共中央、国务院于2019年5月9日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，勾划了我国未来国土空间发展的宏伟远景。

一时之间，有关国土空间规划体系编制及实施的讨论层出不穷，但是针对国土空间规划的理论论证相对较少。本文的目的在于抛砖引玉，就我国实施国土空间规划的理论依据作初步探讨，以供教学界参考。

纵观《若干意见》的内容，不难看出我国国土空间规划体系建立在两个主要构想之上：多规合一与一张蓝图。因此，本文就这两个构想进行较深入的理论探讨。与我国幅员相近的西方先进国家美国，并没有实施全国性的国土空间规划，因此有必要先就此类规划的正当性作一些梳理。

在本文展开论述之前，必须厘清常被混淆的两组概念：计划(plans)与规划(planning)以及法规(regulations)与计划(plans)。计划是名词，规划是动词；规划是产生计划的过程，计划是规划的产品。法规通过权利的分配来影响人的行为，具有强制性；计划通过信息的分享来影响人的行为，不具有强制性，两者不可混为一谈。

本文的结构如下：第二节探讨国土空间系统的特性与规划的必要性；第三节论述多规合一与一张蓝图干到底的合理性；第四节提出基于城市复杂性的规划理论框架；第五节为结论与讨论。

02、国土空间系统的特性与规划的必要性

由于递增报酬(increasing returns)的关系，城市规模不断增长。理论上，在均质的平原上没有科技及交通成本的限制下，人口的迁移最终会形成一个唯一的超大城市；实际上，由于地景的变化以及科技和交通成本的限制，我们看到大小不一的城镇及聚落分散各地。但是，每个国家都有超大城市形成，这个事实间接证明了本段伊始的观点。

然而，超大城市是如何形成的？以1000万人口的超大城市为例，如果该城市是由个人所组成，而每个人迁移到该城市的平均机率是0.5，那么，该超大城市形成的机率是0.510000000，几乎等于零。

但是为何世界上却仍有超大城市的出现？原因在于组成超大城市的是区块，不是个人。假设这个超大城市是由10个100万人口的区块所组成，而每个区块组成超大城市的机率也是0.5，那么这个超大城市形成的机率便增为0.51000000×0.510=0.51000010，这个机率虽然不高，但显然比由个人组成的超大城市高出许多。因此，国土空间系统具有阶层性，阶层间与阶层中的互动程度不同，是几乎可分解系统(nearly decomposable system)[1]。

设想有一个流动的城市，在那里人和建筑物都能够无成本自由移动。城市因决策互动的关系，能够迅速进入到一个动态均衡的状态，但非静态均衡使得每个人都对其所在的位置感到满意。然而在现实生活中，无论是人还是建筑物的移动，都需要花费成本。

也就是说，人和建筑物的动态调整存在摩擦，这种动态调整具有典型的四个“i”的特性，即相关性（interdependence）、不可分割性（indivisibility）、不可逆性（irreversibility）、不可完全预见性（imperfect foresight）。

在存在摩擦的条件下，城市不可能够达成理想的均衡状态，而是不断地演化，形成一个充满着惊奇与问题的复杂系统。在日常生活中，城市系统中诸如住房质量恶化、空气污染和土地弃置等问题随处可见。因此，规划在面对复杂系统有它的必要性，这是国土空间规划编制与实施的理由之一。

国土空间基本上包括城乡建设系统、社经活动系统及生态环境系统；此三者皆为复杂系统，它们之间的互动构成了国土空间复合的复杂巨系统。其中，城乡建设系统是物质环境系统，包括城镇、土地及建筑；社经活动系统是社会环境系统，包括市场、社会及政治；生态环境系统是自然生态系统，包括生态、园林及耕地，此三系统皆具有自组织能力，但是此三系统运作的机制不同，应通过规划加以协调，减少问题的产生，这是国土空间规划编制与实施的理由之二。

我国自改革开放以来，城市镇化的特点可概括为时间压缩(time compression)下的城市发展。时间压缩下的规划较正常情况下的规划投资更多，即规划更为频繁，但其也应有上限。城市规划投资的过与不及，都不恰当。

城市发展在正常情况下，可视为决策情况(decision situations)、问题(problems)、解决之道(solutions)、决策者(decision makers)以及区位(locations)等相对独立的川流在时间上的流转，并在一定的限制条件下发生碰撞而产生出决策。

当在时间压缩时，不但这些元素的量加速增长，它们流转的速度也不断地增加。我们可以预见，在时间压缩下问题不断地产生，即使快速的制定决策却无法解决问题，于是问题的积累阻碍了整个城市系统的运作。

在时间压缩下的城市化过程中，规划的投资必须在时间及空间的密度上较正常情况增强，方能适切地解决问题。我们可以看到，我国政府所编制的空间规划在改革开放前后并没有多大的差异，显见规划投资量的不足，这是国土空间规划编制与实施的理由之三。

最后，传统认为规划是外生以控制复杂城市系统，其实规划是内生于复杂城市系统以适应自组织的过程，两者共演化。我们之所以会认为规划是外生的，主要是因为规划科技的进步，使得我们以为规划可以控制复杂系统。最明显的例子莫过于北京市的城市总体规划，设定了城市建设边界，企图控制城市的增长，但其结果不令人满意。

因此，国土空间规划不应是控制国土空间系统的工具，而是引导国土空间系统发展的手段。计划纵然因为国土空间系统的复杂性而制定，国土空间系统复杂性的自发秩序也因规划而赖以维持，两者互为因果。

03、多规合一与一张蓝图

西方学者早已指出要建立规划完整而一般性理论是不可能的，建立单一规划适用所有的情况也是不可能的。然而，Donaghy及Hopkins提出了规划一贯论观点(coherentism)以回应规划的不可能定理。他们认为规划应该是因时因地制宜，而不必寻求放诸四海皆准的大一统。

此外，传统的预期效用理论(expected utility theory)认为效用是一个不变的绝对概念；实际上效用会视决策当时的情况而改变，我们称这样的效用为权变效用(contingent utility)，而所有的决策是在一定的情境架构下追求权变效用的最大化，我们称这样的行为解释为框架理性[12]。

因此，甲地的规划不见得适合乙地的发展，也就是说多规不一是个常态，多规合一才是特例。勉强地将不同机能的计划制约在同一个框架下，不但违反国土空间复合的复杂巨系统的自然演变特性，也更容易促成土地空间的错用。

比如，某块基地，从生态的角度适合作湿地涵养使用，但从经济发展来看却适合作住宅开发，此时冲突的利益必须因地制宜地协调取舍，而不是进行统一的规范。

一贯论的主要观点是要打破行动理由恒定论（covering law）的解释，认为行动的理由乃因采取行动的当时情况，所做的事后解释而定[13]。这个概念与曼德邦所提出的完全一般规划理论的不可能性是一致的[10]。曼德邦认为完整且一般性的规划理论应包括所有与规划过程相关的叙述，这些过程发生的环境以及结果。而且这个理论应包括所有与过程种类、环境与结果相关的命题。曼德邦的结论是，这种理论不可能存在。

根据Hurley的一贯论以及Mandelbaum的不可能理论，Donaghy及Hopkins提出一贯主义的规划理论，认为每一个计划所面对的情境不尽相同，而计划制定不在追求行动理由的恒定论解释，而在于追求计划一贯性的逻辑[11]。

这个概念与笔者所提出的框架理性(framed rationality)有异曲同工之妙。框架理性认为人们的偏好判断会因问题框架呈现方式的不同而有所差异。相同的报酬在不同问题框架下，它的评价会有所不同[12]。计划可视为一组框架，因此即使针对同一结果进行偏好判断，不同的计划因框架的差异，将导致不同的偏好判断结果。由此可知，计划之间的不协调是一个常态。

在城市的发展过程中会有产生许多计划，例如交通、住房、土地及基础设施等等。这些计划之间往往产生冲突，例如同一块宅基地，交通计划建议做道路使用，住房计划建议做住房使用，土地计划建议做商业使用，而基础设施计划建议做污水处理厂使用。

城市规划的重点不在追求这些计划的一致性(consistency)，而实际上这些计划的制定因框架理性的关系也不可能达到一致性。我们应在从事土地开发的同时，提供相关计划的信息，以作为制定最终土地使用决策的参考。

按照这个逻辑展开，目前我国国土空间规划推行的多规合一包括土地规划、城市规划以及环境规划等，恐难达到总体的一致性：完全没有冲突。国土空间是复合的复杂巨系统，相应的多元规划或许比单一规划更能解决问题。

规划单位应视计划间的矛盾为常态，其努力的方向应该是建立计划信息系统(information system of plans)，当有关单位在审批某一笔土地的使用时，该系统能及时地提供相关计划的信息，作为该单位最终制定土地使用决策的参考。否则一味追求计划的一致性，反而有走回计划经济老路之嫌。

大规模的规划具有集体财(collective goods)或是公共财(public goods)的特性，因为一旦公布了，它们的消费不具竞争性也不具排它性[2]。因此，如前所述，土地、城市与环境等的规划投资与编制往往不足。同时，快速的城市化需要更高密度的规划，造成了规划投资与编制赶不上城市发展的脚步。

笔者认为多规合一降低了规划投资与编制的水平，更促成了规划的不足。规划应该因时因地制宜，而且当规划带来的利益大于规划的成本时，规划便有必要制定。

因此，在多规不一的常态下，我们认为必须通过制度的设计，协调各种规划投资与编制的决策，以降低规划制定的交易成本(transaction costs)。

可行的方法是通过信息科技(information technology)，建立规划信息系统(information system of plans)，将土地、城市及环境的规划信息加以整合，并通过有效的组织设计以使用多规信息系统，进而协助行政单位日常空间决策的制定。

另外，一张蓝图的规划，是设计(design)，而设计只有在面对少数人参与及确定性的情况下，才能发生作用。当面对多数人参与及不确定性充斥的情况下，比如国土空间规划，必须应用战略(strategy)的思考方式。

在战略的思考方式下，计划是一组视情况而定的决策，是信息。政府通过信息的释放来改变开发商及民众的行为，进而引导国土空间系统的发展。

当然，国土空间系统的管理，仅仅靠规划是不够的，其它如行政、法规以及治理，都是国土空间系统管理的手法，其目的皆在寻求国土空间复合的复杂巨系统的有序发展。

重点是，国土空间发展这样复合的复杂巨系统不应该也不能够由一个计划来控制，而是包含许多内生的大小不一、因地因时制宜的计划来适应系统自组织的演变趋势[7]。

04、基于城市复杂性的规划理论

综合以上论述，本节介绍一个基于城市复杂性的规划理论框架，作为我国国土空间规划制订与施行的参考依据，详细论述请参见21世纪的科学：城市复杂性科学（Lai 2021）[14]。「以下五点摘于此文」

(一) 有摩擦的城市（Frictional City）

设想有一个流动的城市，在那里人和建筑物都能够无成本自由移动。城市能够迅速进入并维持一个动态均衡的状态。但在现实生活中，无论是人还是建筑物的移动，都需要花费成本。也就是说，人和建筑物的动态调整存在摩擦，这种动态调整具有典型的四个“I”的特性。

即相关性（interdependence）、不可分割性（indivisibility）、不可逆性（irreversibility）、不可完全预见性（imperfect foresight）[2]。

在存在摩擦的条件下，城市不再能够达成稳定的动态均衡状态，而是不断地演化，形成一个充满着惊奇与问题的复杂系统。在日常生活中，城市系统的这些诸如住房质量恶化、空气污染和土地弃置等问题随处可见，虽然城市系统也带来如规模经济的好处。

(二) 复杂性理论（Complexity Theory）

复杂性理论解释了一个由无数互动要素所构成的系统如何产生、运行以及带来影响[15]。通过微观的局部互动，复杂系统能够自组织形成一个宏观样式。

    由于四个“I”的特性，有摩擦的城市是复杂系统的一个典型表现，就像一个瀑布，从远处看像是静态的，但在近处看却充满着细节的变化。交通流和地块群都以类似的一种有秩序的方式，通过个体的不断互动而涌现出一种动态稳定的整体形态。与四个“I”一起，复杂性理论说明了规划在有摩擦的城市中能发生作用[3]。
(三) 规划的逻辑
    要应对因四个“I”的特性而产生的城市问题，一种方式是在制定当前决策时，通过协调相关决策来制定和使用规划，进而影响城市的发展，以适应城市系统的自组织过程。

制定和使用规划是有其逻辑的，即考虑城市中的诸多利益相关者及其互动，包括地方政府、开发商、土地所有/使用者以及规划师。根据四个“I”的特性来制定和使用规划就像在河中划独木舟，你需要不断地规划和行动，否则将会被河水带到你不想去的地方[2]。