国土空间详细规划编制技术的几点体会——以遂宁高新区直管区为例

一、视角：从关注城市到全域管控

遂宁高新区直管区规划范围148平方公里，乡村地区占比较大（73%），传统和新兴经济功能发展诉求强烈。直管区详细规划与市国土空间总体规划同步编制，市国土空间规划将直管区3个近郊乡镇纳入城市开发边界内，且目前尚未开展直管区分区规划编制，乡村地区的建设、发展及管理缺乏指导和约束。

现状乡村地区公共服务难以吸引年轻劳动力回流，产业规模化要求对土地要素进行重组（已经出现土地跨村整合），新建村民聚居点缺乏统筹布局，乡村地区单一行政村范围内应对人口流失、规模化种植、新聚居点选址的矛盾也日益显现。规划需要在直管区全域空间尺度进行统筹，划定乡村管控单元，落实市级国土空间规划乡村发展指引要求，并深化完善同步反馈，实现两级联动。

01 划定乡村管控单元

综合行政边界、地理单元、规模种养殖和乡村公共服务设施覆盖半径等，划定乡村管控单元，将直管区乡村地区分为13个单元，每个单元包括2-5个行政村，乡村单元平均人口3000人左右，平均建设用地50公顷左右。

对每个乡村单元提出产业发展指引，并以乡村管控单元为基本单位编制下一级村庄规划编制，遵循国土空间刚性管控要求，推进土地整治和生态修复，引导聚居点有序迁并和规模化特色农业发展。

02 单元聚居点规划指引

单元聚居点选址指引。综合考虑交通区位、资源条件、建设基础等条件，在每个单元内选址一个新乡村聚居点，并对聚居点发展制定分阶段的指引要求。

聚居点具体建设指引。主要涉及人口规模及公共服务配套、建设用地规模、“开发边界”三个方面：（1）参考《四川省新村（聚居点）建设规划编制技术导则》并结合直管区乡村现状，单元聚居点人口规模50-200人，人均建设用地指标100-150平方米，中小学和幼儿园根据实际需求布置。（2）聚居点建设用地规模按其所在单元现状乡村建设用地的5%-10%控制，并预控直管区城镇集建区0.5%-1%的用地来补充重点聚居点，预留承载城市外溢的产业功能空间。（3）具体选址上充分预留弹性，结合生态控制线、城镇开发边界等明确聚居点 “开发边界”，并提出相应的基本农田冲突优化调整方案。

二、蓝图：从多规并行到多规合一

01 报征土地指标的合理利用

土规中已报征土地指标的充分利用，是实现土规与城规实质性统一的基本体现，含报征指标的土地也是近期建设和项目入驻的关键保障。结合地形地貌、出让用地边界、高压廊道、场地竖向等要素合理利用指标，对于短期内确实无法利用的报征指标，考虑“指标漂移”或“指标撤回”等方法予以解决。

规划系统梳理存量用地，厘清土地指标底数，盘活片区活力。同步采取分步编制、分步报批的方式，对原已批复控规范围内局部片区采取控规动态维护的方式优化调整，保障近期建设有效推进。

02 城乡生态空间的统筹协调

开发边界内：突出生态空间设计，提升人居环境品质。以桃花山郊野公园设计为例，该片区在市国土空间规划中属于生态绿地，提出打造城市郊野公园的建设方向。详细规划结合山水人文资源，梳理片区交通、市政等支撑系统，在功能策划、活力营造、存量利用等方面优化调整，明确建设空间意象，提升片区人居环境品质。

开发边界外：加强生态保护，强化用途管控。直管区范围内没有生态红线管制空间，规划结合土地利用类型、土壤物化特性、降雨量等因素划定“生态保护控制线”，加强生态敏感性较高地区的生态保护，预控区域型设施廊道。

03 与基本农田的冲突及调整

结合直管区建设发展诉求，开展生态敏感性与建设用地适宜性评价工作，框定城镇建设空间，初步划定城镇开发边界。对于开发边界内与建设用地冲突的基本农田，对接市国土空间规划的永久基本农田整改补划工作，采用跨区域平衡补划与预留发展备用地等方式，保障用地布局的可实施性。

三、人本：从关注规模到质量提升

01 功能上适度混合，探索弹性用地供给

考虑到市场投资主体的不确定性，详细规划需要探索功能混合的产业用地供给。规划提出产学研兼容用地，给出兼容用地的使用范围、兼容比例、出让年限等指引。同时，结合生态空间主题策划与市场多样性需求变化，提出旅游服务用地供给模式，综合考虑商业服务业以及公用管理与公共服务设施用地的兼容配置。

02 空间上立体设计，强调人文感知尺度

以设计的手法做规划，打造高品质生活宜居地。尊重场地内自然浅丘山地特色，开展全域城乡城市设计。通过重点存量片区的功能更新、活力植入以及空间模型推敲，细化城市空间形态与开发强度研究，并反馈到详细规划用地指标管控中。

四、策划：从方案设计到项目策划

01 诗画场景营造

深挖城市山水人文特色，寻找特色自然人文资源点，总结场地的逻辑与秩序，识别价值空间。结合场地空间特征赋予人文属性，策划不同场景模式。利用自然连贯水系打造“云舒画廊”十里景观轴线；在原址恢复古遂州十二景之一的“梵云春晓”，在桃花山门户地区复建场地内始建于唐贞观九年的“九宗书院”遗址，并通过中央景观虚轴串联，在立体空间上构建景观序列。

02策划近期启动项目

依托“云舒画廊”、“中央景观轴线”策划“绿心公园”、“雁栖湖”、“桃花山”等启动项目，通过启动项目策划牵引带动周边用地招商引资与整体开发。

五、总结

本次规划是基于遂宁高新区直管区项目实践，对国土空间详细规划的编制技术做了一些初浅探索，是面对地方当前建设的迫切诉求；综合乡村发展、两规冲突、存量提质、项目策划等问题，是一边编制一边探索的先行先试之举。在规划编制中采用多主体参与的扁平化组织模式，保障规划方案在规划设计、专题研究、道路竖向、施工实施等方面高效推进。