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    国土空间用途管制的国际比较

    作者 : 自然资源达人 本文共2650个字,预计阅读时间需要7分钟 发布时间: 2020-12-26 共186人阅读 已收录

    国土空间用途管制的国际比较是一个比较规划学的课题。中国目前面临国土空间规划的起步阶段,如何建设用途管制行政管理,进行国际比较是有参考意义的,也是必要和及时的。

    中国的城市开发建设走在前头,对国土空间进行整体的规划支撑还刚起步。日本的国土利用规划1950年起步,虽然中国的微观的城市设计,景观走在日本前面,但中国的国土空间规划还在如何分区的阶段,还没有对用途分区之后的各种用途进行规划,双评估双评价的技术评价并不是规划本身,只是分区的手段,三线三区还仅仅是资源本底的管控,对国土空间进行规划还在初级阶段。

    如何进行用途管制的国际比较,首先要对用途管制的定义和比较范围进行适当界定。用途管制在中国的国土空间规划的行政管理工作中最早体现的是2016年4月14日公布的《国土资源“十三五”规划纲要》,这个纲要要求对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等进行统一确权登记,建立权责明确的自然资源产权体系,将用途管制扩大到所有自然生态空间。

    2017年4月20日由国土资源部公布的《自然生态空间用途管制办法(试行)》,管制办法重点明确生态、农业与城镇空间的转用管理和生态空间内部用途转化规则与要求,严格控制生态空间转为农业、城镇空间,确保依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、服务保障能力逐渐提高。自然资源部成立后,2020年11月17日自然资源部办公厅印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》的通知。

    不同国家有着多样的国土空间治理理念,不同的治理规则。但不管怎样,都必须国土空间规划部门完成国土空间的用途分区的规划后,由相关行政管理主体按规划和政策需要,进行用途分区的用途管制。行政部门实行用途空间的管制,在实际管理事务上,有不同的管理手法与导则。

    国际上形成不同的用途管制的原因,也是多样的,我们根据自己的认识和经验,认为以下的视点是有参考意义的。

    1.自然生态与人类活动空间

    各国不同点中最为有特点的是生态空间的定义与适用范围,是否将人类生存活动与自然生态进行区分,还是将自然生态做为人类生活活动空间延伸一部分。特别是对农业生产用地是否应该与自然空间进行区分的看法不同。

    在中国,很多学者认为对生态有贡献的土地就属于生态空间。强调通过空间布局落实生态空间保护目标,国家通过调查、划定生态保护红线、制定用途管制规则,确保需要重点保护的生态空间,通过编制市县级空间规划,确定用途管制平台,强化生态保护红线的落地管理。

    日本,韩国等东亚国家根据法规对自然公园,自然保护地区等进行严格的空间边界界定,保护动植物的生息环境,实施严格的用途管制。在欧洲,荷兰将河川等自然生态空间和农业生产空间结合,作为环境愿景综合规划。新加坡这样的城市国家,则把生态空间作为城市的一个部分,发展花园城市。美国国土广大,提出智慧城市智慧成长,追求自然与人类的生存空间的有机结合,也对自然保护地区进行严格保护。

    2.城乡一体化与城乡边界

    人类活动的用途空间,也可以分为城市积聚区的人类居住,工业生产空间,农业生产的用途空间。是否将城市与农村作为一体化进行用途管制是一个分歧点。

    欧洲的农庄景观是城市外延,也是乡村居住环境的一部分,欧洲注重城乡一体化,追求与自然结合的人类居住环境,更注重土地利用的公共性。英国的城乡规划,荷兰的环境愿景,美国的智慧成长都是将城市与乡村作为整体,把人的活动做为一体化空间进行规划管制。

    日本与韩国等东亚地区的国家土地资源稀少,自然环境相对恶劣,更注重农地的生产性,农村集落内部形成互助文化,城市居住环境也更密集,城乡存在差别规划上进行边界区分。

    3.法规边界与政策边界

    政策是依据时代要求变化的,不同的政府根据社会经济的需求制定政策。而法规是通过立法制定的,是稳定的逐步改善的,两者都是用途管制执行的基础。其次,国土空间规划的用途划分也是用途管制的基础,大致可认为有依据法规划分,还有就是依据政策划分。

    在日本,韩国用途的划分是依据相关法律进行区分,所以有边界内的严格管理规定,同时也可以通过社会经济发展需求进行的相应政策区域划分。在没有东亚国家那样严格进行城乡边界划分的国家,如英国,荷兰等,城乡一体化所需要的用途区分管理,则必须更强调运用规划,政策与行政管理的方法进行用途管制。

    4.开发许可

    许可制是国土空间规划与开发的审批手续的一环。除了规划与开发本身的政策与技术问题,用途管制可以通过许可制度控制土地利用的合理性。

    各国建立开发许可制度是国土空间形态形成的保障,控制生态空间,农业、城镇空间之间的合理转换,形成可持续发展的国土空间形态。开发许可也针对农地的流转,因为城市与农村用途的差异,保护农田确保粮食安全,也保证城市集聚的商业价值节省公共财政,通常土地用途的变更有严格的限制。同时相同用途分区的国土空间内部,用途转换的许可规则也是很重要的。

    规划开发过程中,可以有规划阶段的许可,也可以用开发阶段的许可。各国对规划阶段与开发阶段的许可处理不同,日本,韩国等东亚地区的国家有严格的用途分区管理,因而可以在建筑与规划的阶段给一定的自由度,规划阶段只是依据进行法规内容确认,所以是在开发阶段才考虑开发对土地利用的影响,利用开发许可制度进行用途的管控。

    而在英国因为城乡一体化的法规体系,规划与相关行政必须要起到管控作用,如强调土地利用要符合公共利益,借助规划力量以对公共利益可能带来的影响对规划进行许可,控制土地利用。简而言之,英国城乡一体化,所以政策与规划作用大,执行规划许可。日本法规的边界管理作用大,规划与政策影响更小,因而进行开发许可。

    5.国土空间用途管制国际比较研究

    国土空间的形成,源于人类为了生存对自然资源的需求,人类社会对土地的占有。国土空间用途管制面临的是,各种经济活动带来的与自然生态空间的矛盾,不同经济活动带来的不同用途空间需求之间的矛盾,其中也有公共财政的需求带来的矛盾。

    通过用途管制实现智慧可持续发展的国土空间形态,是通过公共政策的手段,即法规,规划与政策进行的。关注发达国家的用途管制经验可以从用途分区的规划编制,以及用途分区的法规与政策管理,执行方法来分析。用途管制的对象是各种用途分区,国际比较需要比较用途分区是如何界定,如何进行管制的。因而可以从规划编制,管理导则,和开发许可法规的角度来进行比较。

    用途管制是一个依法,依据规划进行的制度化的行政管理工作,同时又是一个需要行政管理专业队伍实施空间政策的管控。用途管控需要各种国土空间内部用途转换的规则,与各种国土空间之间转换的管控规则。

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