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    关中地区乡村收缩趋势与路径思考——基于合阳县调查

    作者 : 自然资源达人 本文共8899个字,预计阅读时间需要23分钟 发布时间: 2021-05-2 共84人阅读 已收录

    一 乡村收缩是大势所趋

    随着过去城镇化进程的高速推进,我国的城乡发展不平衡制约着乡村的发展。城市因其规模大、设施齐全、服务便利等优势吸引乡村人口,而农村由于其自身资源和条件的局限性,与城市逐步拉开差距。这一阶段出现大量农村人口向城市转移的乡村“被动收缩”现象,引发乡村空心化、老龄化、抛荒化等诸多问题。而现阶段随着城镇化进程放缓,乡村收缩仍在进行,其特征由过去的“被动收缩”,逐渐转化为村民为主体自发性选择的“主动收缩”。

    为此国家及各级政府纷纷出台相关政策,并展开地方实践引导,学术界的部分专家学者也积极展开乡村收缩理论研究,旨在实现乡村由被动衰退转换为主动收缩、总体减量却有增有减的目标。

    1 顶层设计引导乡村收缩

    近年来,国家和各级地方政府为引导乡村收缩,出台相关法律条文引导村民有序进城,推动农村土地集约高效利用。

    《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,至2020年,全国“常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右”,并要“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。当前城镇化增速虽逐渐放缓,但推动农村人口进城依然是国家推进城镇化,实现国家现代化的必然诉求,在此背景下,乡村收缩将持续进行。

    此外,《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中明确提出村庄需分类发展,并根据不同村庄的发展现状,区位条件、资源禀赋等,按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路分类推进乡村振兴;其中城郊融合类村庄和拆迁撤并类村庄是国家推动乡村收缩的重要举措,该政策的出台为乡村收缩提供方向引导和政策保障。

    2 地方政府开展实践推动乡村收缩

    随着农村人口外流,村庄耕地抛荒、闲置用地增多等问题逐渐严峻,地方政府相继开展相关实践推动乡村收缩。

    苏南地区实施与推进“三集中”及“三优三保”政策,推动工业、农业和居住用地有规划的集中;

    (“三集中”:工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中。)

    (“三优三保”:“三优”即优美的城乡环境、优良的公共秩序、优质的服务环境和良好的精神风貌;“三保”即保发展、保资源、保权益。)

    广东省以“减量规划”为基本原则,探讨宅基地固化机制、留用地有偿退出机制等策略并用于实践;

    新版北京市总体规划中明确要求到2050年村庄集体产业用地面积较现状减量70%;

    深圳、上海等地也相继提出以低效、闲置、零散的村庄用地“减量”为核心的建设用地“减量发展举措”。

    这一系列的实践探索均致力于解决乡村土地利用不集约、公共资源严重浪费等问题,推动乡村从无序衰退向有序收缩的转变。

    3 规划学界展开乡村收缩探索

    赵民等通过对人居空间与农村人口的关系研究,提出了农村人居空间“精明收缩”的框架并讨论了“精明收缩”视角下的若干规划策略;

    罗震东等从规划理念、规划手段和实施机制三个方面分析山地乡村居民点集聚规划的困境,并以“精明收缩”为理论依据,提出优化路径。

    谢正伟等在对国外“精明收缩”理论的研究的基础上,将其引入到国内乡村规划中,在土地管理制度、社区营造、人居环境和文化传承等方面展开探讨,并提出了适合我国乡村可持续发展的途径。

    乡村收缩已成为大多学者的基本共识,并且随着我国城镇化的发展,乡村的收缩会一直持续下去。

    二 乡村收缩已存内在动力——以陕西省合阳县调查为例

    陕西省关中平原地区自然条件优越,农业发达,农业现代化和机械化水平较高,农业单产在全省遥遥领先。本次调研对象合阳县是关中地区的农业县,位于关中平原渭北旱塬东部,东临黄河,与山西省临猗县相望,地处关中边界。

    合阳县区位图

    相较于陕西省其余地区,合阳县经济发展水平滞后,农村人口外流现象明显,乡村收缩趋势已存。为此,本节将结合陕西省合阳县乡村建设评价实践,分析梳理当前合阳县村庄建设水平、村民职业特征、农业收入占比情况等,以期为揭示合阳县乡村收缩的内在动力提供依据。

    本次调研采用“村民问卷+村民访谈+村长问卷+村长访谈+部门填报数据”的方式组织开展合阳县乡村建设数据收集与评价工作。通过微信小程序组织村民和村书记填报村民问卷和村长问卷,并随机选择乡镇和村庄展开村民和村长访谈、村庄村景采集工作。调查共回收村民问卷5646份,村长问卷91份。其中村民有效问卷4967份,村长问卷86份。采集数据量较大,能较好地反映合阳县村庄发展现状。

    1 更优质的教育资源吸引村民进城

    现阶段,合阳县农村在教育设施、师资力量和教学经费配置等方面与城市存在较大差距,城乡教育质量差距显著,越来越多的年轻人为给子女创造更好的受教育条件和学习环境,前往城市寻找更优质的教育资源。

    同中国大多数普通农村一样,合阳县农村也面临着教育设施不完善,教学资源匮乏等问题。据调查可知,合阳县农村幼儿园覆盖率为36.3%,小学覆盖率仅为24.6%,无初中和高中。因此,合阳县农村约64.37%的幼儿及77.83%的孩童在乡镇、县城和省城上幼儿园及小学。

    合阳县学生上学地点调查统计图

    近年来,为补齐农村基础设施建设短板,国家通过加大政策引导及财政投入等方式,提高农村文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务设施水平,但成效不够显著,使得村民对村庄教育设施整体满意度偏低。“有娃一族”举家搬迁进城定居成了推动合阳县乡村收缩的重要动力。

    2 多元的就业机会引发村民弃农务工

    随着城乡要素流动加快,村庄职业类型更趋多元化。务农不再是村民主要的谋生手段,以务农为主的村民数量逐渐减少,更多村民选择进城务工,村民的职业结构发生显著变化。

    此外,农业机械化的普及和推广增强了生产的连续性、规模性,提高了生产效率,缩短了农业劳动时间,并极大地解放了农村劳动力,单位面积耕地所需务农劳动力减少致使农村劳动力大量剩余,为求生计大量农村劳动力只能进城务工。

    根据调查显示,合阳县村庄仅有33%的村民在家务农,67%的村民从事打零工、经商或做生意等非农职业。

    合阳县农村村民就业情况统计图

    从外出务工村民的就业类型来看,进城务工的村民主要从事的工作以体力劳动为主,入职门槛低,且无职业技能水平要求,村民无需培训即可上岗工作,为此大量的村民选择弃农务工,主动前往城市寻找更多的就业机会。

    3 农业的弱质性驱使农村人口外流

    为保障我国粮食安全,国家通过免除农业税、加大农业补贴等方式确保务农人员的权益,但务农人口却依旧在逐年减少,这与农业产业的弱质性和农业收入来源的不稳定性有着密切的关系。

    近年来,合阳县聘请西北农林科技大学农学院教授、陕西省农业技术推广总站农业专家等对合阳县村民进行技术培训,并开展“高素质农民培训(休闲农业班)”等相关活动,但收效甚微。据合阳县相关领导表述,这与合阳县自然地理区位有着密切的关系。合阳县平均海拔比临县大荔县低5米,可仅5米之差,合阳县全县2019年农业总产值仅为大荔县总产值的60%。

    2019 年合阳县和大荔县农业生产总值对比图

    不利的自然地理条件,使大量村民正在向非农产业转移,逐渐脱离传统的依靠单一农业生产活动的生存模式。

    据调查可知,当前合阳县农村家庭主要收入来源以非农产业为主,38%的村民人均可支配收入中务农收入占村民总收入仅在20%以下,27%的村民人均可支配收入中务农收入占村民总收入的20~40%。

    合阳县村民农业收入占比图

    资料来源:作者根据村民问卷调查结果自绘

    村民务农收入占比低,外出务工、经商等成为村民的主要收入来源。且受“农业低人一等”“重城轻乡”等思想观念的影响,村民更倾向于外出务工而非留村务农。在此背景下,人口主动外流为乡村收缩提供了动力。

    4 调查结论

    综上所述,随着城乡差距的加大,村民为寻求更优质的教育资源及更多的就业机会主动离开农村,前往城市务工,部分进城村民在经济收入提升后选择在城里购房安家。同时在科学技术解放劳动力和农业弱质性的背景下,大量的村民弃农离乡,从事非农职业。

    由此可见,乡村收缩的内生动力已经形成,而如何用好乡村内生动力推动乡村收缩是有效促进乡村有序收缩的重点。合阳县的乡村作为中国城乡发展的缩影,很大程度上能较为客观地反映我国大量普通农村地区的发展现实,乡村收缩与收缩方式的转型已迫在眉睫。

    为此,在下一步推动乡村建设过程中,应充分利用乡村收缩的内生动力推动乡村“主动收缩”,在有条理、有意识、有目的的规划引导下,实现村民福利的正增长,促进乡村社会的有序收缩与治理重构,最终形成一个具有发展能力的乡村社会。

    三 乡村收缩——减量建设举步维艰

    目前我国乡村收缩的趋势已存,且受城乡差距鸿沟的影响,驱动乡村收缩的内在动力也将持续存在,乡村在未来很长一段时间内仍将呈现出收缩的态势。为此学术界和部分地方政府展开大量理论研究和地方实践,但在实际操作过程中,由于理论研究尚不完善、政策目标尚未聚焦、传统思维抵触乡村收缩等原因导致乡村减量建设面临土地利用不集约、资源投入利用效率低、减量建设困难大等困境。

    1 理论研究尚无重大突破

    随着城镇化、农村现代化进程的加快,乡村收缩的研究不断深入,部分学者将“精明收缩”、减量规划等理念引入了乡村,主动应对乡村收缩趋势。

    我国目前研究乡村收缩的学者较多,研究基础扎实,但尚未形成系统的、能指导乡村收缩实践的理论与方法。

    在研究对象上,主要集中于全国范围内的人口流失严重、经济衰退的城市与“空心村”“过疏化”现象严重的贫困山区和部分农村地区等,其他地区情况研究不足。

    在研究尺度上,国家级、省级、县级的宏观、中观尺度,以及镇级的研究相对较少,以单个村庄作为主要研究对象的文献较多,如邹叶枫等将河北省保定市阜平县楼房村作为研究对象,通过对贫困山区农村发展困境问题进行分析,提出了村庄资源的精明利用、公共服务设施的精明配置、村庄记忆的精明传承三大“精明收缩”规划对策。罗震东等以湖北省宜昌市龙泉镇乡村居民点规划为例展开研究,提出在“精明收缩”视角下的山地乡村居民点集聚规划的方法,并指出以“精明收缩”为导向的村庄规划应当从村民的实际需求出发,构建系统性的规划方法,通过精细化的发展机制来保障规划的有效实施,从而推动乡村居民点在收缩中的可持续发展。

    乡村收缩的实操性特征决定了乡村收缩正是立足于实践和实操层面的研究,其重大突破也应关注于相关落地实践。目前学界对乡村收缩内在动力、外在表征已基本达成共识。

    然而纵观以上研究视角可以发现,学术界及地方实践关于乡村收缩的研究,主要聚焦于乡村收缩的表征现象、乡村收缩的发展构想及乡村收缩的测度研究等视角;

    研究侧重于乡村收缩的理论层面,尚未形成能够有效指导乡村收缩的路径方法;

    乡村收缩的理论未能充分得到实践验证。

    因此现阶段乡村收缩研究尚未形成重大突破,指导乡村收缩的路径与方法仍需进一步构建和完善。

    2 政策目标尚未聚焦

    在现有的政策制定过程中,由于不同部门之间的利益诉求不同,其制定的政策之间时常出现冲突,造成既定政策与乡村收缩目标不一致,如农村宅基地使用权可由城镇子女继承、基地退出、土地“三权分置”、“三变改革”等政策。

    (“三权分置”:2014年9月30日,习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议时提出,在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。)

    (“三变改革”:2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出深入推进农村集体产权制度改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东,探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。)

    农村宅基地使用权可由城镇子女继承制度一方面保障了进城落户村民的权利,但另一方面增加了农村宅基地腾退难度,使村庄收缩难以推进。土地“三权分置”、“三变改革”等政策虽很大程度上有效推动了土地流转,盘活了农村集体及农民个人资产等生产要素,提升了土地的市场价值,但随着大量资本下乡,在利益的驱使下大量村庄盲目地进行土地流转、项目开发建设、新建农房等,不仅破坏了村庄原有的社会秩序,打破了村庄发展格局,还造成了村庄土地资源更大的浪费。

    部分引导乡村收缩的政策虽已制定,但在实际操作过程中,由于乡村社会关系特殊、土地权属复杂、基础资料信息缺乏等原因导致村庄收缩难以推动。如1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中就已明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,且在建房过程中,村民必须要满足拆旧建新的条件。20多年过去了,农村依旧普遍存在一户多宅、宅基地面积超标、原有宅基地闲置而另建新房等现象,“一户一宅”“建新拆旧”等政策迟迟难以推动,其原因与目前政策不聚焦、政策执行不到位等有着重要的关系。

    3 传统思维抵触乡村收缩

    长期以来,城乡的二元分裂使城市部分居民对城市拥挤的空间、远离自然的环境产生不满,希望在农村可以自由支配与大自然亲密接触的闲暇时光,实现乡村生活梦。在乡村振兴的背景下,国内学术界的学者开始倡导乡村是城市中产阶级的乌托邦,是城里人的心灵家园,打好“乡愁牌”,借城市人对田园风光、风土人情的向往大力发展休闲农业和乡村旅游,吸引城市人消费。此外,部分三农学者崇尚从小农经济的视角看待中国乡村问题,忽视了我国现代化事业进程的诉求,其思想不利于推动乡村的有序收缩。

    中国人传统思维下村民“家大业大”的思想也对乡村扩张起着推波助澜的作用。村民是否有能力建宅院,建多少宅院成为评判其自身价值和能力的标准,导致村庄“一户多宅”的现象普遍。进城务工的村民,稍微有些收入之后,大多选择回乡建新宅。他们往往不愿放弃原有宅基地,转而在村周围另辟区位条件较好、交通较为便利的新址建新房,甚至不惜以侵占基本农田为代价破坏生态环境。

    在此背景下,村庄出现人口不断收缩,而村内建设用地却不断蔓延的现象。以合阳县为例,根据村庄实地调研和访谈,村庄农房多为近十年所建,但房屋数量在增加的同时,合阳县外流人口却在逐年增加,村庄房屋闲置率高达32.48%,乡村建设用地粗放化利用现象明显。

    同时在实际操作过程中,上级政府对下级政府的业绩要求和地方政府部门建设形象工程、追逐政绩的需求,使得地方政府部门一味的推动村庄增量发展,在“增长主义”发展的惯性思维下,地方政府部门往往为打造地方“特色”,争取村庄“留白”用地等。规划编制单位受政府委托,在听取政府和村民发展建设意见中,基于对村庄未来的美好图景规划,放大了政府和村民对村庄的发展诉求,采取增量化的村庄规划策略,所编制的村庄规划背离村庄发展现实条件。少数展开“合村并居”促进村庄收缩的地方,因在实施过程中出现短期问题,以及部分专家学者的阻挠与自媒体推波助澜,各级政府在维稳思维下,缺乏继续推动乡村收缩的担当,导致功亏一篑。

    四 精明收缩——中国乡村的必由路径

    “精明收缩”最早源于德国,主要是针对那些人口衰退而导致城市运营上出现经济问题和物质环境问题而提出的一种针对较破落和衰败的东部城市的管理运营模式。而首次提出精明收缩概念的是罗格斯大学的弗兰克·波珀教授,他于2002年针对美国的逆城市化现象的研究提出城市收缩当以精明为要,并将精明收缩定义为:减少增量规划,以人口收缩为基础,优化居住及生活空间,提高人居环境的质量。

    21世纪初期,规划学者黄鹤梳理了精明收缩在英国、德国、美国、加拿大等发达国家的实践经验,并将精明收缩理念引介到国内,探讨了精明收缩的管理运营方法对中国城市发展的借鉴意义。随后,周恺、龙瀛、李郇、吴康等大批研究者开始投入“收缩”理论的研究。在乡村建设方面,由于近年国家对基础设施的建设力度加大,同时重视农村的扶贫工作的开展,部分学者将“精明收缩”的理论引入乡村,以此应对乡村收缩的问题。

    笔者在相关学者研究的基础之上,借用“精明收缩”理念,再次解读和定义乡村“精明收缩”:乡村“精明收缩”是在面对乡村空心化、人口老龄化、土地闲置化、农地抛荒化、资源失衡化的情况下,通过统筹协调规划,提升村庄运行效率,有序引导衰落型村庄人、地、资源的有效退出,推进提升型村庄“提质增效”,优化资源的集约配置,提升土地利用效率,实现乡村空间结构的优化调整,助推城乡高质量发展。

    乡村“精明收缩”将成为我国乡村发展转型的必由路径。在应对乡村收缩趋势之下,应强化对乡村“精明收缩”的认识,利用好“精明收缩”的理念,以村民素质提升为品质保障,国土空间规划为制度保障,有效收缩、有序收缩。

    1 精明收缩需以村庄分类施策为前提

    乡村收缩之“精明”不仅在于村庄空间的集约化利用,还在于村庄运行效率的提升、土地单位价值的提升、人均产值的提升,以及整个乡村聚落运行模式的高效配置。为此,不同的村庄应采用不同的规划路径,以局部的“予”实现其余地区的“取”。

    关中地区村庄发展条件差异较大,针对先天条件优越、具备良好产业基础和持续发展动力的村庄,优先配备政策、资金、技术等资源,加强村庄基础设施建设、人居环境建设和产业规划建设,适当增加建设用地面积,使其成为现代化村庄发展典范;部分发展潜力较大的村庄应考虑推进村庄就地城镇化,形成多元的村镇发展模式。而对于发展本底较差的村庄,应加快引导人、地、产有效退出,积极落实农村宅基地腾退政策、耕地退出政策,防止收缩过程中溢出的村民劳动力重新返回原址开荒种养,破坏生态环境,维护关中地区整体生态安全。

    同时加强小城镇建设,处理好村、镇、县之间的关系,把小城镇建设作为统筹城乡发展、建设新农村战略的抓手。以中小城镇为依托,提高小城镇地位。在教育、医疗及对农民就业的服务能力方面着力提升镇区公共设施和服务能力,优化村-镇公共服务设施布局,提升镇域公共服务设施覆盖水平。增加镇区农民工就业服务机构数量,留住农村外溢的就业人口,结合关中地区现有产业平台、园区的建设,解决农民工就业难的问题。

    2 精明收缩要以时间换空间

    “精明收缩”之“精明”不止体现在政策制定的精细程度上,更体现在明确政策方向,注重政策延续性和时间节点的调整上。乡村减量建设不是一蹴而就的,关中地区长期以农业耕作为主的生产生活方式养成了百姓对土地的依赖,村民离土不离乡的思想使村庄用地短期内难以腾退,因此对基层政府而言,“强制”村民“进城上楼”,忽视村民择业就业与相关社会保障的做法不可取。

    各地政府在推动乡村精明收缩的过程中,

    首先,要充分考虑村民的接受能力,给予村民充足的时间,以维护村民尤其是弱势群体利益为目标,确保村庄收缩为村民所接受。

    其次,要明确市县级乡村振兴战略与国土空间规划对于乡村收缩的要求,针对村庄现状及其资源条件进行深入调研考察,明确村民发展诉求和现实收缩困境,因地制宜地推动乡村收缩,避免简单粗暴的“一刀切”做法。

    同时,加快乡村土地确权,明晰乡村土地流转、流转补偿、土地整治、综合开发的方式,确保乡村资源为民所用。

    而对村民而言,基于理性判断其个人素质能否在城市获得稳定的就业与收入,能否快速融入城市生活等,决定是否进城及何时进城,对于有能力进城且长期定居城镇的村民,应尽快完成农村闲置宅基地腾退工作。

    面对乡村收缩的大趋势,政策的制定与供给应当以时间换空间:

    充分意识到乡村“精明收缩”是一个长期性和分阶段的过程;

    考虑代际更替,着力加强新生代的教育引导,使得乡村收缩的阻力在新生代得以破除;

    同时,借用时间不可伸缩的特性,逐步实现乡村从功能上的收缩过渡到人的收缩。

    3 精明收缩是村民能力全面提升的过程

    乡村“精明收缩”应当以村民素质提升为品质保障,而乡村教育正是提升村民素质的保障。乡村“精明收缩”的过程不是简单的城镇化过程,更不是数字上的城镇化,其本质是更高层次的城镇化即人的城镇化,以及村民主体下的安居乐业目标实现过程。只有大力推进乡村教育,方可促进人的全面发展,进而实现安居乐业的目标。而推进乡村教育,解决村民教育问题的关键在于针对不同类型的村庄与村民劳动力分层次、分步骤构建差异化村民教育培训体系,展开相应村民教育引导。

    关中地区经济发展水平与东部发达地区相比仍有较大差距,而村民思想意识的现代化程度与经济发展水平有着密切关系。关中地区村民受传统思想的影响较大,思维观念较为保守,村民自发建设家园的能力和意识较弱,综合素质和技能水平较低。因此,关中地区村民能力的提升对促进乡村自下而上的精明收缩具有重要作用。

    结合实地调查研究,关中地区村民能力的全面提升可从以下两方面着手:

    ①对于靠近城镇的乡村,应当将重点放在促进乡村就地城镇化及推动村民市民化等方面,给予村民人文引导、文明理念引导、城镇生活引导、职业适应能力引导等,使村民具备转化为市民的能力;

    ②对于远离城镇的乡村,应当着眼于加强村民就业技能和市场竞争力,使村民可获得利用农业技术扩大农业生产力的能力,从而演化为职业农民。

    对于不同年龄段的村民采取不同的教育培训措施,如对于中青年人,应通过职业技术培训及相应产业配套,帮助其提升个人素质和职业技能;对于儿童,应塑造良好成长条件,做好成长教育和启蒙教育等。

    4 强化规划作为政策工具对精明收缩的支撑作用

    乡村“精明收缩”应以国土空间规划作为支撑,确保国土空间规划成为指导乡村收缩的制度保障。随着国家机构改革和自然资源部的成立,探索国土空间规划体系成为学界高度关注的议题,当下的空间规划体系探索主要侧重于省市层面,缺乏对广大乡村地域的关注。而乡村规划作为乡村地区有限资源配置与利用的重要手段,是支撑乡村收缩的重要路径。此次国土空间规划体系重构,为乡村探索出兼顾公平和效率的乡村收缩路径提供重要的机会。

    关中平原是我国农作物的主产区,随着农业现代化和科技化水平提升,长期以务农为主的农村产生大量剩余劳动力,农业的弱质性逐步凸显;但与此同时,社会发展水平的提升增加了村民就业类型、拓宽了就业渠道,弃农务工的村民逐年增加。在此背景下,亟需利用好乡村收缩的内在动力,加强空间规划引导乡村收缩的研究,推动乡村从被动衰退向主动收缩的转换。

    在推动乡村有序收缩的过程中,需将其放在国家治理、城乡融合、以人为本的视角构建乡村规划逻辑。引导乡村规划由以往的增量规划逐渐向减量规划转型;依照“精明收缩”的理念构建相应收缩路径,从全域层面统筹考虑村庄发展,分期制定乡村精明收缩路径保障村庄有序发展,以期为优化村镇空间结构提供基础。

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