健康导向下的绿地规划系统思考-自然资源达人

导读

新冠疫情后，社会各界对公共健康的关注达到了新高度，健康城市建设再次成为焦点。城市绿地系统是城市主要的生态空间和公共活动场所，其对公共健康的积极作用已成为共识。当前，国土空间规划体系正在重构，近期发布的《市级国土空间规划编制指南（试行）》明确指出：“要完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境”。如何通过绿地系统规划，提高城市空间的健康促进效益，必将成为行业内关注的话题。本文结合相关理论研究，认为绿地系统对健康的促进作用主要包括消除/缓解健康风险、促进健康行为活动、提供健康支持服务三个方面，同时，基于国内绿地系统规划实践，通过借鉴温哥华、纽约和英国经验，提出新时期绿地系统规划设计策略。

1、引言

城市规划与公共健康学科间存在的“同源—分化—交汇”的关系，最早可追溯至英国于1848年颁布的《公共卫生法》，建立起建成环境与公共健康的联系，并在后续的规划实践中得到延续与发展[1]。1984年，世界卫生组织（WHO）明确提出健康城市的概念，认为“健康城市”是一个不断创造和改善物质建成环境与社会环境，拓展社区资源，从而使居民能够相互支持，实现生活的多种需求并发展到他们最大潜能的城市，受到了西方国家的支持。我国于2015年将“健康中国”上升至国家战略高度，习近平总书记也强调“把人民健康放在优先发展战略地位”，如何促进城市环境、经济社会和公共健康的协调发展，成为规划师近期面临的重要挑战之一。

目前，国内有关城市绿地（含城市绿化）的规范标准主要关注“生态”和“卫生”功能，对“健康”的重视度不足[2]，专门响应公共健康的绿地系统规划也不多见。在中国知网上，对“绿地系统、生态”和“绿地系统、健康”两组主题词进行检索，发现前者的检索量（7065条）约为后者（1075条）的6.5倍，反映出国内对绿地系统和健康的讨论尚处于起步阶段。

国外更早关注绿地系统和健康的关系，现已积累了不少研究，温哥华、纽约等一批城市率先开展了相关规划实践。为推动城市绿地系统的优化，助力健康城市建设，本文将以国外理论与实践研究为基础，顺应国土空间规划体系，对我国健康导向下的绿地系统规划进行思考，并提出应对策略。

2、健康视角下的城市绿地系统

2.1 绿地系统与健康关系

作为城市生态功能的主要载体，城市绿地系统是人类活动空间的重要组成部分。从Barton, H等[3]（2006）人归纳的社区健康模式（settlement health map，图 1）来看，城市绿地系统主要涉及自然环境（主要包括生态绿地、水系等）、建成环境（主要包括公园绿地、附属绿地等）和生态系统（包括气候稳定性和生物多样性等）三个层面，它不仅直接为人类提供活动场所，还参与塑造人类生活方式，进而对健康产生影响。

图 1 社区健康地图

城市绿地系统的健康促进效益已被国内外学者识别。2016年，世界卫生组织发布权威性研究报告——《城市绿地空间与健康：数据回顾》[4]，概述了城市绿地系统对公共健康的积极影响和潜在的负面效应。结合其他相关研究，本文认为城市绿地系统对公共健康的促进效益集中体现在生理健康、心理健康和社会健康三个方面，主要通过消除/减少健康风险、促进健康生活行为和提供健康支持服务三个路径产生作用（表 1）。

表 1 城市绿地系统的健康影响途径

2.2 相关规划实践

1980年代，世界卫生组织启动健康城市计划（Healthy City Project，HCP），将“人人享有健康”和《渥太华健康促进宪章》的精神付诸实践，受到了西方发达国家积极响应。针对城市绿地系统，世界卫生组织于2016年-2017年连续发布相关研究报告——《城市绿地空间与健康：干预的影响与效率》[12]、《城市绿地空间：行动计划概述》[13]和《城市绿地空间与健康：影响与效率回顾》。其中，《城市绿地空间与健康：影响与效率回顾》基于规划干预有效性的讨论，对绿地系统规划的编制、实施、评估提出建议，为相关实践提供方法论支持（表 2）。该报告认为：在规划编制阶段，应将绿地系统规划纳入合适的规划体系以获得实施，并鼓励拓展规划干预范围，但要保障干预路径切实可行，同时强调要关注当地使用者特点，满足不同群体的空间诉求；在规划实施阶段，要做好预测、监测和反馈工作，及时处理实施过程中出现的问题；在健康影响评估阶段，强调要制定科学合理的评估计划、坚持实事求是的评估原则、落实细致深入的评估工作[14]。

表 2 世界卫生组织关于健康导向的绿地系统规划建议[14]

在国外，健康导向的绿地系统规划更多结合健康城市项目开展，为我国相关实践提供他山之石。

温哥华于2014年发布《健康城市战略（2014-2025）》，提出“保持活跃的体力活动有益于身心健康”的观点，主张户外、活力的生活方式。规划确定了阶段性的发展目标，包括：“至2020年，居民住所距离绿色空间不超过5分钟步行路程”、“至2025年，使18岁及以上居民达到加拿大体力活动标准的比例较2014年上升25%”。针对这一目标，温哥华开展和借助多项行动计划予以落实，如编制了《健康城市战略四年行动计划（2015-2018）》，提出营造面向“所有人”的公园绿地、鼓励城市绿化、倡导参与式设计等多项规划设计策略（图 2）；再如结合《2020年绿色城市行动计划》，明确绿地可达性等内容的细分目标及其指标要求。可见，温哥华通过确定战略层面目标和推进多项行动计划响应健康绿地系统建设，相关指标的落实是保障工作成效的抓手（图 3）。

图 2 温哥华《健康城市战略（2014-2025）》的绿地系统规划目标[15]

图 3 温哥华《2020年绿色城市行动计划》的控制指标[16]

全球体力活动倡导机构（Global Advocacy for Physical Activity）和部分欧美国家陆续编制了促进居民体力活动（physical activity）的设计导则，以促进公共健康。如纽约的《积极设计导则：促进体能活动和健康的设计》（Active Design Guideline: Promoting Physical Activity and Health in Design），在提高空间可达性、功能多样性、空间使用灵活性等方面对绿地空间设计进行指引（图 4，a），还提供实际案例作为参考，如促进儿童活动的场地设计实践（图 4，b），以及始于1996年的纽约绿色街道实践，通过提高街道和安全岛的绿化水平，增加居民出行频率，从而有益健康（图 4，c）。至于实施层面，导则通过Checklist的形式对设计要求进行检查，保障其有效落地。总之，纽约借助导则实现了对城市绿地的设计干预，通过营造富有吸引力的绿地空间，增强其健康促进效益。

在英国，健康影响评估是强制性评估中的一项特定内容，它通过考量规划方案或政策对公共健康的影响，从而制定更具实效性和理据性的干预措施。英国卫生部较早提出了从“筛选问题、识别健康影响、确定分析重点、分析健康影响到提出应对措施”的工作流程（图 5），同时建议健康影响评估与规划方案或政策制定同步启动，以及时优化调整相关措施，否则要预留充足的时间进行调整。可以说，健康影响评估在国外的发展较为成熟，已成为常态化和系统化的工作，提高了规划干预的合理性。

图 5 英国卫生部的健康影响评估流程[18]

3、健康导向的绿地系统规划启示

长期以来，我国的绿地系统规划是对城市总体规划的深化与细化，其责任在于确定各类城市绿地的发展指标和空间布局。在实践中，绿地系统规划普遍存在规划内容与总规衔接不足，控制指标单一、较少关注绿地空间实际效用，管理部门各自为政、缺乏协同等问题。随着我国进入规划体系转型期，探索健康导向的绿地系统规划不仅需要充分吸收国际经验，更要立足我国实际，加强规划理念与方法的创新。

3.1 明确健康导向下的绿地系统规划要点

根据城市绿地系统的三个健康影响途径，结合我国城市绿地系统规划的发展现状，健康导向的绿地系统规划应具备三个方面的特征。①主动防范健康风险，优化健康支持服务的空间承载。主张通过科学合理的绿地布局，消除或缓解城市中潜在健康风险（主要包括各类城市污染源），并充分利用健康资源（主要包括各类绿地空间），强化健康支持服务，形成基本的健康保障。②提供便捷高质的绿地空间，引导居民健康行为活动。要求提高绿地系统的可达性和均衡性，加强绿地空间品质建设，促进居民体力活动和社会交往活动的增长。③重视规划干预的实效性，保障绿地系统的健康效益。顺应国土空间规划特点，建立与之相适应的规划编制和实施管控体系，协调不同部门职责，促进绿地系统规划有效落实。

3.2 统筹区域绿地，加强绿地连接，鼓励参与式规划

健康导向的绿地系统规划应有利于绿地空间健康效益的最大化。在新的国土空间规划体系下，首先是要加强对区域绿地的统筹，充分发挥其生态、游憩、防护等多元功能，实现绿地空间的城乡一体化发展。其次，加强绿地空间布局优化，可借鉴纽约的绿色街道，利用线性开敞空间灵活性高、连接性强、带动范围广的特点，依托绿道、碧道建设，串联各类绿地资源，并可融入历史文化和公共服务节点，使绿地系统的可达性、丰富性、趣味性同步提升。

另一方面，健康导向的绿地系统规划天然涉及城市规划、风景园林、医疗卫生、环境保护等多个部门，且直接面向社会公众，在实际规划设计中需要多学科的技术人员、社会组织、绿地使用者的相互配合和通力合作，例如以研讨会和工作坊等多种形式开展参与式规划，凝聚多方共识，形成统一的工作方案，共同营造健康活力的城市绿地系统。

3.3 开展健康影响评估，提高规划实效性

加强健康影响评估在绿地系统规划全过程中的应用，提高规划编制与决策的科学性。在规划前期，应结合双评价、双评估工作，进一步梳理各类健康资源和开展健康风险评估，作为绿地系统规划方案编制依据；在规划编制中，开展多方案比选，评价不同方案的健康效益，为规划决策提供有力依据；在规划阶段，结合城市体检评估，监测健康条件的动态变化，适时开展方案的修编，以应对规划实施中存在的偏差和适应城市环境的动态变化。通过落实全过程的健康影响评估，切实提高规划干预的健康促进效益。

3.4健全管控体系，加快健康导向的规划指标创新

规划的生命力在于实施，绿地系统规划应重点完善以下两个实施路径。首先，要健全规划管控体系，重点加强与国土空间规划体系的衔接，明确不同规划阶段的管控要素与方式，实现管控要求的层层传导与落实。在总体规划层面应划定与城镇、农业空间相协调的绿色生态空间，并通过设定总量目标、控制绿地空间结构和重要绿地位置规模等方式，保障绿地系统的完整性和结构性；在详细规划层面应完成总量指标分解和控制线划定，加强绿地空间布局优化，并进行分类建设指引，推动绿地空间品质提升。其次，应加强健康视角下的绿地指标创新，如增加反映绿地可达性（如公园绿地服务半径覆盖率）、提高景观可视性（如绿视率等指标）、关注植物配置合理性（如群落式植物种植比和本地物种指数等）等指标，从而推动绿地系统规划管控从“重量轻效”到“量效并重”的过渡，响应健康城市的建设需求。

4、总结与展望

当前，我国发展正在发生深刻转型，塑造“以人民为中心”的高品质空间要求关注公共健康，构建健康导向的城市空间，特别是新冠疫情爆发以来，提高绿地系统等公共空间的规划建设水平以提升城市韧性受到广泛关注。应当注意到，城市绿地系统作为营造健康城市环境和引导健康生活方式的重要空间载体，在全新的空间规划体系下需要与时俱进的进行规划理念、方法、技术革新。作为规划师，不能停留在坐而论道的理论和技术探索，需要走向社区、走向自然，做出有温度的规划，迈向更为健康的生活。