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    利益多元需求下的高密度地块城市更新

    作者 : 自然资源达人 本文共9109个字,预计阅读时间需要23分钟 发布时间: 2021-01-8 共217人阅读 已收录
    导读

    本文以高密度城市更新项目为研究对象,针对东部沿海高密度城市更新中存在的人地矛盾突出、社会需求多元、利益矛盾复杂、公共服务不足等问题,提出高密度城市更新应注重从规划到建设的整体考虑,基于协调机制进行多元利益需求平衡,基于区域统筹考虑进行功能业态植入,基于空间复合利用进行空间形态塑造和外部场所环境营造,以打造高品质的城市空间环境。

    我国东部沿海经济相对发达的地区,在经历了四十多年快速的扩张后,城市内部相对容易开发的区域(原场地上拆迁建筑量小、社会矛盾较少、区位较好等)已基本完成建设,形成了人口稠密、建筑集中、道路整洁、环境优美的城市景观。

    在城市更新进入深水区和理性发展阶段,更新的主战场转移到人口密度较大、建筑容积率较高、社会矛盾较为复杂的区域,其面临着政府政策日趋规范、相关利益群体复杂、社会需求多元、更新阻力高、拆迁难度大的困境。基于市场条件探讨在城市人口密集区域有限的土地内进行城市更新,对未来城市发展具有重要的社会意义。目前,关于高密度城市更新的研究主要从建筑学和城市规划两个视角展开。

    01 研究背景

    从建筑学角度讨论城市更新更偏向于一种开发行为。目前基于该视角的研究主要集中在城市中心具有重要意义的公共建筑设计领域,如中心区域的商业综合体和交通枢纽等。

    凌晓红认为,“随着城市集约、紧凑发展,城市逐渐往垂直方向发展,高度混合的土地使用和复合化的空间利用使立体三维方向得以协调发展。

    笔者亲身参与过许多更新项目,在设计中也深刻体会到从建筑学角度出发的城市更新研究,更多的是基于城市空间复合利用的理念。

    城市空间复合利用理念是指在城市功能聚集、土地价值高昂、人口密度高的地区,将各种城市功能、物质空间及多元社会需求融合,通过多维空间的复合组织和交错使用,形成多功能和多层次的复合空间环境,营造舒适的城市生活环境,实现城市土地空间的集约、高效利用。

    根据以往的研究,城市空间复合利用理念主要包括以下四个特征:

    一是多功能、多业态在同一地块不同层次上的复合组织 。

    二是竖向发展。通过不同属性的空间垂直叠加以及高层建筑和地下空间的综合开发,实现土地空间的高强度使用。

    三是有效的空间序列和流线组织。加强建筑与外部公共空间的联系,实现空间的关联和渗透。

    四是时间维度的复合化利用,提高空间使用率。

    从城市规划角度讨论高密度城市更新更偏向于是一种控制和协调行为。该视角的相关研究主要集中在对高密度城市更新中由不同利益主体主导的开发模式的讨论,包括市场主导的指标化解模式、政府主导的包办模式以及政府主导、市场配合的混合开发模式等。

    在市场主导的城市更新方面,政府主要通过指标调控进行城市更新方向的管控。

    邓红基于对中国台湾都市更新的案例研究,提出在保障公共利益的基础上,转移地块内建筑的容积率,以保障公益性项目落地和各方利益平衡,实现共享共荣。

    董菁等认为在高密度城区应重点强化立体绿化空间的设计,并提出屋顶绿化控制指标。

    邹兵通过对深圳“政府引导、市场运作”的城市更新进行评估,认为深圳市城市更新要求项目申报计划必须取得 2/3 原权利人同意等政策充分保护了原权利人的权益,同时,政府能够争取到 30% 的土地进行公共设施配套和道路交通的改善,是比较有利的一面;此外,他还指出深圳城市更新面临着城市空间承载力突破极限、城市安全风险增多和空间使用成本急剧上升等问题。

    在城市更新的政府包办模式研究方面,程大林和张京祥认为“城市更新是以为公众谋取利益和提高城市整体竞争力为基本目标,不应仅仅局限于工程技术和物质空间层面,而是要强化多元角色互动,通过整体有序的综合更新行动,有效改善当地的居住环境,从而带来更多的就业机会和更有特色的城市形象”。

    胡嘉佩等分析了北京菊儿胡同更新案例,认为在政府主导下,该项目创新性地将政府、居民、开发部门和设计单位联合起来,同时应用有机更新和新四合院模型,在历史文脉延续与功能创新修复方面得到了国内外同行的高度认可;但是在实际操作中,其采用的“异地安置、建成回迁”的模式,使得居民完全被排除在建设过程外,是典型的象征性公共参与,没有充分考虑到不同利益群体的需求。

    在城市更新的政府主导、市场配合的混合开发模式研究方面,王世福等总结了 20 世纪 80 年代至今广州城市更新政策演变的历程,认为广州城市更新经历了“市场主导—政府包办—政府主导”的转变过程,提出中国城市更新机制应强调政府主导、多元协调,强化社区力量在城市更新中的作用。

    李晨静总结了中国香港市区重建经历的“市场自发—政府有限介入—政府加大干预”三个阶段,提出高密度城市更新中政府部门负责把控方向、法定机构负责实施执行、居民群体和盈利部门直接参与的多元利益主体合作模式。

    对比三种模式,可以发现,由市场主导的城市更新在高密度城市建设的应用中面临着保障投资增长、产业发展和城市安全等问题,只是单纯地通过指标调控无法兼顾政府和企业的利益诉求。由政府包办的城市更新,往往可以按照精英规划思维的蓝图进行“描绘”,能够取得较为理想的城市形象和空间效果,却存在强政府模式下,政府债务负担过重、民众配合意愿不足和开发商动力不足等问题,模式的可推广性不足。

    而由政府主导、市场配合的混合开发模式,一方面明晰了政府、民众和开发商之间的责权关系,充分调动了各方利益群体的积极性;另一方面,无论是中国香港从“重建发展”到“楼宇修复”再到“保育活化” 的更新模式,还是上海从“拆改留”到“留改拆”的政策转变,都体现了在政府主导、市场配合的运作模式下,城市更新开始更加关注原住民的生活需求,更加注重对历史文脉和整体生活氛围的保护,这是在新时期我国逐步从增量扩张向存量提升转变背景下城市更新未来的发展趋势。

    从实践上看,两种学科背景下的研究在实际操作中往往是有机联系的。目前,越来越多的城市更新项目依赖复合利用空间来缓解政府、原住民和开发商之间的利益矛盾,以满足不同利益主体的诉求和市场预期,其中,政府需要通过城市更新达到改善城市面貌的目的,解决城市发展中存在的问题,并通过土地出让获得财政收入;原住民需要通过城市更新得到更多的建筑物业权属和财富,提高居住环境;开发商通过城市更新创造出更多适应市场需求的产品,为社会发展作出贡献,同时获得财富的积累和更大的利益。

    通过以上研究,我们发现,高密度城市更新从规划到建设方案确定大概可以分为三个阶段:

    规划阶段:主要是做好前期协调,即基于政府主导的多元利益需求协调,确定合理的补偿方案和地块主要控制指标等,这是决定能否引入市场开发力量的关键;

    项目策划阶段:主要是对项目进行功能业态植入和市场需求的适应性分析,精准把握市场用户的使用方向;

    方案阶段:重点是进行空间形态塑造和场所环境营造。在规划、设计过程中,很难精确区分规划、建筑的设计界线,形成思想贯通、方法连续的全过程设计,同时,我们也发现,目前关于高密度城市更新的实践研究主要集中在公共建筑领域,对以多元复合功能为主体的实践项目的研究不足。而居住功能作为城市的主要功能,是未来高密度城市更新的重点领域。

    在此背景下,我们选择以东部沿海地区城市的居住地块更新项目为例,从多种维度探讨高密度城市更新的策略,希望为我国沿海地区高密度城市发展提供参考。

    02 案例研究

    城市更新起源于欧美,由于中心城区大量人口外流和产业外迁,导致城市中心区经济衰退、人口贫困、环境衰败及社会萧条等问题出现,城市更新正是在这种背景下提出的。但是区别于欧美国家地广人稀的社会背景,我国人口与土地资源矛盾突出,欧美开发模式难以直接用于国内项目中。

    本文选取具有相同处境的日本大阪难波公园和我国深圳大冲村更新两个案例作为研究对象,进行高密度城市更新的研究。

    2.1 大阪难波公园城市更新

    大阪难波公园是日本开发较为成功的城市综合体项目。其原址是一座棒球馆,邻近难波火车站,与机场一站之遥。该项目以人造峡谷和绿色共存为设计理念,将空中花园、商业购物中心、写字楼及公寓建筑等元素组合成曲折、有序的人造峡谷,引导人们不断地探索内部(图 1)。其设计要点可总结为以下几个方面。

    图1 日本大阪难波公园功能分析

    (1)多功能业态的复合。该项目将城际列车和地铁等交通枢纽功能与公园、公建及住宅结合,形成集办公、商业、娱乐、居住及休憩于一体的复合化生活空间,其主要用途为办公场所、商场、电影院、住宅、公园等。

    (2)水平及垂直方向的多层次、多元化空间复合利用。在水平方向上,该项目将商业功能与公共绿化布置在同一平面,并通过在外部布置咖啡座椅等形成休闲空间,进行空间的融合渗透,形成水平方向的多元复合;在垂直空间上,项目通过功能业态的层层叠加,形成如同空中花园的城市景观。

    (3)多种形式和多条流线组合,形成便捷、合理的交通流线。公园内部步行街、空中连廊以及上下自动扶梯相连通,形成“8”字形循环空间,提供了一个完善的交通网络。

    2.2 深圳大冲村城市更新

    深圳城市更新方式主要分为拆除重建、综合整治、功能改变三种模式,其中,大冲村与笔者主持的舟山定海区工农地块更新项目较为相似,均采用了拆除重建的更新方式。

    大冲村位于南山高新技术产业园区中部,是城市重要的形象节点。村庄更新前,居民约有 393 户,外来租户达到 5 万余人,实际居住环境十分拥挤,更新改造迫在眉睫。项目原有私宅 1 400 栋,毛容积率为 1.41,具有区位优势明显、现状容积率较低、户籍人口较少、地块内部可调配空间较大的优势,但同时,由于地块内部原有建筑总量较多,存在拆迁补偿压力较大的问题。更新过程中的主要特点包括以下几个方面。

    (1)构建“政府主导、开发商运作、股份公司参与合作”的开发模式,充分考虑多元利益需求。在大冲村更新改造过程中,相关利益主体包括代表原住民利益的股份公司、政府和作为开发商的华润集团。在三方共同的努力下,构建了“物业补偿 + 货币补偿”的补偿机制,充分保证了居民财富保值和增值的利益需求,确保了项目顺利实施(表 1)。

    表1 各方利益主体在城市更新过程中主要利益诉求和所起的作用

    (2)统筹考虑区域发展需求,植入功能业态。在项目策划阶段,从区域层面统筹考虑区域特色和发展需求,进而明确项目定位和植入功能业态。大冲村位于深圳高科技园区周边,城市更新中确定其为高新产业后勤基地的总体定位,提出大力发展高新园区配套商业及服务业。在业态方面,除一般居住、公寓外,重点植入商业、文化、娱乐及研发孵化、专业会展等功能,形成复合型产业配套服务中心。

    (3)竖向生长,强化空间复合利用。大冲村更新后,内部住宅、公寓、办公场所和酒店等均采用超高层建筑形式。在此基础上,通过优化交通流线组织、强化地块与区域环境的渗透融合等方式,强化空间复合利用,优化整体环境,保障项目实施(图 2)。

    图2 深圳大冲村更新后的功能布局

    2.3 小结

    通过以上两个案例研究,笔者认为对高密度城市更新可以从三个方面加以研究。

    (1)建立政府主导的协调机制,均衡不同群体的多元利益需求。

    目前国家不断推进“阳光拆迁”工程,政府听取群众意见的平台、渠道日益增多,沟通效果也越来越好,在协调利益、推进更新、解决争端甚至打击黑恶势力方面所起的作用无可替代,城市居民在更新过程中是信赖政府的。

    大冲村更新建立了以政府、开发商和作为村民利益代表的股份公司为主体的合作机制,通过政府主导和社区参与,有效听取各方意见,并提出均衡各方利益的更新方案。

    (2)确定项目整体定位,植入适宜当地更新发展的功能业态。

    从区域整体考虑,在植入城市服务业态的基础上,重点植入区域发展所需要的商业业态,形成特色化发展。如同样位于中心城区,在植入办公、商业、休闲娱乐和居住等功能的基础上,大阪难波公园更强调休憩、娱乐,而深圳大冲村则更偏向于强化研发孵化、专业会展等功能。

    (3)多层次、多元化的空间复合利用,注重空间形态塑造。

    竖向生长是高密度城市更新的必然选择。此类更新项目均以高层、高密度的建筑形态为主,将居住、生活、工作、购物、休憩等各种功能布局在同一地块的不同层面,并通过合理的交通流线组织,实现不同功能在同一空间中的复合利用,形成集约、高效的城市生活模式。

    03 高密度城市更新实践

    浙江省舟山市是一个沿海城市,与其他沿海发达城市一样,中心区建筑密度大、人口多,近年来中心城区内易于更新的区域已经完成开发建设,城市发展已进入旧城更新的攻坚阶段。

    旧城更新区域面临着高人口密度和城市空间紧缺的发展矛盾、功能需求的多元化和城市相关配套建设滞后的供需矛盾,以及古城保护与新城建设之间的协调矛盾,城市更新难度较大。

    地处城市中心区位的舟山定海区工农路地块更新项目就是此类区域的典型代表。更新地块位于定海古城区内,由解放西路、环城西路、工农路和人民南路围绕而成(图 3)。

    图3 舟山市定海区工农路地块更新项目各地块分布情况

    基地内部有道路和河流穿过,将基地分割为多个零散小块,内部多元利益复杂、土块零散及老城保护压力较大,是一个典型的高密度城市更新案例。

    3.1 现实困境与难点

    3.1.1 地况复杂导致土地开发可利用空间比例低

    基地地况复杂,内部有河流和道路穿过,将地块划分为五个可建设的零散地块,可利用土地比例仅为总用地面积的 60.3%,地块实际可利用土地比例较低。

    3.1.2 多元利益需求加大了更新难度

    定海区委、区政府为推动品质城市建设,全面打响了区内“城中村”改造攻坚战。而政府、居民和开发商三方利益主体的复杂利益需求,给城市更新造成了极大的困难。

    (1)政府角度。基于提升城市品质形象、补齐城市功能短板、全面推进城市公共配套设施布局优化调整的需求,明确要求规划提供社会共享停车及养老设施,缓解区域停车压力和满足城市老龄化需求。

    (2)居民角度。由于历史遗留等问题,定海“城中村” (旧城)占全市总面积的 40% 以上,面临极大的原住民安置压力。本地块规划不仅要完成原住民的安置任务,还要满足部分周边街区的安置需求;同时居民基于自身利益,要求保证自身财富增值。

    (3)开发商角度。作为国有企业的城投公司,一方面要承担起相应的政府职能,有效推动安置项目落实;另一方面作为企业,要保证盈利。因此,开发商明确提出,要挖掘地块的内在潜力。

    3.2 高密度城市更新策略

    3.2.1 治理导向,多元需求协调

    区别于一般以商业功能为主体的城市综合体项目相对单一的利益主体及需求,以居住功能为主体的城市综合开发项目面临的利益主体较为复杂,利益需求较为多元,尤其是居民在其中占有重要的地位。

    因此,在城市更新中,建立以政府为主导、国有企业城投公司为开发主体,在基层通过社区联动协调,保障项目快速、高效实施的组织机制。

    政府主导,社区响应。面对居民对自身财富保障和增值的需求,功能地块的城市更新机制采用政府主导和社区治理相结合的模式,强化党的基层组织作用,把党建工作、社区治理导向与实践更新紧密联系,通过细致工作,搭建好党的基层工作的“四梁八柱”,杜绝拆迁中常遇到的恶意索取、胡搅蛮缠等影响城市更新的不良行为。

    城市更新项目的土地收储主要由政府主导,通过产权置换和货币补偿相结合的机制对区域内原有土地进行收储,给村民提供了多样的选择。而社区通过基层党组织举办多种形式的活动,层层讲解,让居民深度了解政策内容,使得拆迁工作得到广大居民的支持。

    同时,为了快速推进改造,政府结合市场方式设定了奖励机制,即根据签约完成率和签约时间节点,对提前完成签约的村民进行整体奖励,有效调动了村民的积极性。而作为设计师,笔者积极转变角色,参与协调过程,听取各方需求,并通过多轮方案汇报,确定了符合各方利益需求的方案,实现了相对的社会公平和利益平衡。

    补齐短板,提升品质。政府从区域层面统筹考虑,需要弥补目前区域内养老、公共停车等供给不足的问题,地块内配建有一处面积 2 200 m2、为社区提供养老服务的托养中心;在地下二层满铺 1 240 个停车位,在满足自身需求的同时,为旧城周边提供 400 个社会共享车位,实现地块与周边区域的公共设施共享,有效缓解了城区居民安置、社会养老和公共服务压力。

    竖向发展,效益平衡。作为开发商的城投公司具有双重身份,带来利益需求的不同,其本质是希望提供更多的住宅数量。在这种情况下,基地内部原有的横向平铺式的建设方式,显然无法满足高密度城市更新的需求,竖向发展成为必然选择。因此,基地内部建筑主要采用高层、高密度的住宅布局形式,整体控制在 19~29 层,共提供住宅690 套,超额完成安置任务,保障了企业的利益。

    3.2.2 策划引领,功能业态整合

    整体策划以地块面临的问题和城市发展的痛点为切入点,以复合空间利用理念为指导,强调功能业态的整合、功能布局的优化和交通流线的组织,构建多功能、强复合、高效益的功能布局方案。

    多业态植入,功能混合利用。城市的许多地块在更新前多以低层民用住宅为主,功能单一。

    笔者主持的工农社区在项目设计过程中以滨水之岸的城中之城为定位,从城市公共服务配套的角度统筹考虑,植入商业、商务、酒店以及办公等业态,加强公园绿地、室外活动空间等人性化空间设计,将居住、公园、消费场所、公共服务、运动休闲等功能打碎重组,通过功能混合开发,形成全新的开放式公园及开放式共享社区。

    对内,打造绿色健康和幸福共享的温馨社区;对外,打造产居结合和社会共享的舒适空间。多元需求统筹,构建便利的流线体验。未来,随着城市公园和商业服务功能的植入,大量城市休闲运动和商业购物人群将涌入地块,设计统筹分析周边居民、商业购物人群和本地块居民的行走流线特征,并进行合理的流线引导,构建便利的流线体验。

    其中,本地块居民更多考虑住宅入口的可达性,直接从一楼电梯进入三楼住宅区,避免被其他人流干扰;商业购物人群主要集中在底部三层,注重内部各地块商业建筑不同楼层之间的联系,保障商业购物体验的完整性;休闲娱乐市民主要集中在外部公共空间,从地块外围步道逐层上移,充分享受高品质公共空间(图 4)。

    图4 舟山市定海区工农路地块更新项目人流分析

    同时不同流线的叠加,人群出行时间的不同,也带来了时间维度的叠加,有效地提高了空间的使用率。

    3.2.3 设计驱动,空间形态塑造

    将城市设计的手法运用于建筑单体设计中,打破传统,突破界限。从城市设计的角度考虑地块在区域中的文脉肌理延续,通过滨水岸线复兴,多层平台联系,突破道路、河道、红线对建筑的限制,实现地块间的联系互动,为改造旧城和城市发展提供新思路。

    竖向叠加,打造高品质开放社区。工农路地块位于定海古城外围的旧城核心区,原有场地为高密度、低容积率的“城中村”,且被河流水系分割,传统各地块独立设计的思维难以满足高品质城市空间营造的需求。

    因此,在综合考虑城市交通和原有环境的基础上,规划将五大区块统一考虑,化零为整。在空间的复合利用中,以垂直空间复合为主,将安置小区设计于三层平台之上,形成相对独立的一个完整小区,提供健步道、小型体育活动空间等公共服务设施,景观绿化优良。平台下部的建筑首层,围绕城中河打造滨河开放城市公园,在关键节点打开作为城市绿地,形成高密度、高品质的开放城市社区。

    多层平台联系,实现空间互动。在高密度建筑设计中,建筑与城市环境的关系更为紧密,外部公共空间承担着建筑与城市之间过渡、互动和渗透的职能,公共空间主要集中在底部二层、三层。

    其中,二层以商业为主,平台串联起各个商业组团,同时还提供了大量的室外空间,形成多个不同主题功能的中庭,包括文化展示主题、青年运动主题、儿童游玩主题。

    各中庭之间有机串联,不仅将各地块的商业功能聚合成一个综合体,还提供了多样的外部空间环境,满足不同人群的使用需求。屋顶平台作为运动场地及公园,由健康环形步道串联起各个趣味空间,整个平台可以从各个方向、各个高度便捷地到达,实现全面的开放,做到真正的共享社区。

    同时,底部三层通过不同的楼梯与坡道相连,方便商业人流的导入,使运动、商业及生活可以相互渗透。各地块均有一个直接到达屋顶运动公园的入口,方便周边居民直接到达,提升了运动场地及公园在区域范围内的可达性(图 5)。

    图5 舟山市定海区工农路地块更新方案生成过程

    文脉延续,水岸复兴。尊重旧城现状,兼顾古城风貌,地块设计延续定海古城南段县府弄的空间肌理和色彩,以城市公共开放空间为切入点,一改安置小区的常规形态,将住宅建筑矗立于城市广场之上的三层空中花园中,通过底部三层公共空间与周围环境进行对话。

    在城市设计引导下,交通方面调整了原东海西路流线,与海山路和环城西路形成十字口,缓解多个道路岔口带来的交通隐患;环境方面调整了环城河部分河段,改由从场地中间横穿而过,提高了土地利用率,且滨河景观带为城市公共空间带来较多的城市活力;在滨水空间设计上,小体量商业岛结合城市开放广场围绕中心河滨景观布置,合理设置出入口,引导人们进入场地内活动休闲,有效提升城市活力。

    更新完成后,为了保障区域文脉的延续性,区域改造主要采用原地安置的办法,即政府出资动员原住户自愿回迁,最大程度保留了地方原有的“老街小巷”文脉与居民关系,保障了古城区域文化的延续。

    04 结语

    笔者依据工作实践中的经历,采用实证研究的方法,总结了高密度区域城市更新的实践策略,但是感到城市更新研究还有更多内容等待研究,更多项目等待实践。

    当未来城市发展到了新阶段、新品质时期,我们应当不断探索以下几个方面:

    一是研究社区治理如何形成长效“造血”机制。

    在我国目前的国情下,城市更新的“输血”大多来自于政府主导的城市旧改和更新工程,通过财政的有效支持,驱动城市更新活动展开和项目推进,充分利用党建组织的组织能力、引领能力和协调能力,平衡各方述求和利益,避免城市更新过程中的社会矛盾激化,实现更大范围的社会公平。

    二是注重对城市更新区域业态策划的深入研究,精准把握各方诉求。

    通过业态的策划和规划布局,综合考量各方利益,把人民的利益放在首位,体现“人民城市为人民”的宗旨;通过规划更大范围的城市公共设施配套与服务,逐步完善规划,有效补齐短板,实现政府规划城市、管理城市的目标;尊重开发商的基本权益,丰富商业业态,在高密度区域用功能复合手段最大限度地满足社会诉求,满足开发商盈利需求的同时,推动城市更新发展和社会进步。

    三是技术层面落实各方愿景。

    城市更新面临的挑战来源于多方利益的需求,各方都有追求利益最大化的本能和权利,技术层面需要有足够的智慧和手段来化解矛盾;在落地层面,城市更新需要社会治理、商业策划、城市规划、建筑设计、园林景观等多专业共同参与更新方案设计,在高密度条件下共同推进空间竖向生长,进行不同层次空间、不同时间维度的复合叠加,创造更多的公共空间和更高品质的城市空间,满足各方需求,改善城市环境品质,达到有效缓解社会矛盾的目的。

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