乡镇国土空间总体规划编制重点及对策——以广西融水县香粉乡国土空间总体规划为例-自然资源达人

导读

生态文明建设是建设美丽中国的核心指引，是关系中华民族永续发展的根本大计。生态优先、全域管控和精明增长是国土空间治理的根本。文章首先阐述生态优先、全域管控和精明发展三大逻辑认识，深刻剖析三大逻辑给国土空间规划编制带来的影响与转变，探析转变逻辑下乡镇国土空间总体规划编制的五大重点与思路，并以广西融水县香粉乡为例，探索乡镇国土空间总体规划编制体系、目标与重点，以期为国内其他地区乡镇国土空间规划编制提供参考。

引言

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 的印发，标志着国土空间规划编制工作的全面开展。

《若干意见》提出“国土空间规划整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。因此，生态优先、全域管控和精明发展理应成为国土空间规划的基本逻辑。

目前，构建国家—省—市—县—乡镇五级空间规划体系已成为共识，《市县国土空间总体规划编制指南》已经颁布，然而乡镇国土空间规划编制指南一直处于探索当中，对基本认识的探索也有待深入，围绕乡镇国土空间规划编制思路与内容的探讨尚很浅显，同时缺乏实证研究。

乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系最低层次，直面社会矛盾和经济利益冲突焦点，是生态文明建设指引、全域管控与城乡发展的最终落脚点。乡镇国土空间规划以实现各类国土空间要素精准落地为目的，以建立乡镇全域“一张蓝图”为主要工作内容，是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本组成部分。因此，本文以生态优先、全域管控和精明发展三大逻辑认识为基础，分析国土空间规划的思路转变，提出不同转变要求下的乡镇国土空间规划应对策略，并结合《融水苗族自治县香粉乡国土空间总体规划(2020—2035)》编制实践，探索乡镇国土空间规划编制技术路径、工作目标、主要工作内容与规划成果要求等，以期为国内其他地区乡镇国土空间规划编制提供一些经验借鉴。

一、乡镇国土空间规划编制的逻辑思考

习近平总书记指出：“自然是生命之母，人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。”保护自然就是保护人类，建设生态文明就是造福人类。推进生态文明建设、坚持人与自然和谐共生，建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽中国，成为共识。

国土空间是国家主权或主权权利管辖下的地域空间，是全要素的国土空间，是人地关系组成的“生命共同体”，规划必须将其作为一个整体来进行统筹配置和管控。未来城市的发展也将以自然资源保护为基础，以满足人与社会的发展需求为导向，从外延扩张向内涵提质转型，从粗放式增长走向精明发展。
因此，生态优先、全域统筹和精明发展逻辑的建构，将是乡镇国土空间规划编制的前提和导向。

（一）生态优先逻辑

正如自然资源部总规划师庄少勤所言：“生态文明的新时代是讨论规划逻辑的起点和基点，国土空间规划的理论、方法和实践应顺应新时代发展要求而优化”。编制国土空间规划，是贯彻落实中央生态文明建设的根本要求和实现空间治理现代化的现实需要。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，在“双评价”的基础上，科学统筹三大空间，将成为规划编制的核心思想。

因此，应从开发建设导向转向生态优先和底线约束思维，把生态安全、粮食安全、环境安全、经济安全和文化传承等摆在优先位置，坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，在生态环境可承载范围内有序推进资源保护与开发。

（二）全域统筹逻辑

随着国务院机构改革的完成，我国已迈向山、水、林、田、湖、草等全域全要素统一管理的新阶段。构建全域全要素分类体系是国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础。在传统乡镇总体规划编制过程中，重点对集镇城乡空间进行引导和控制，谋划和统筹建设空间的用地布局与建设安排；新一轮乡镇国土空间规划将推动区域协调发展、城乡融合发展，统筹全域各类要素与全域空间，“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。

规划应坚持实施性与操作性原则，从过去多张图矛盾协调，转向绘制一张底图，以提高规划的科学性和统一性；应因地制宜、强化实施，制定乡镇全域五年发展计划与近期实施重点，结合实际，针对乡镇现实问题提出切实有效的解决方案，满足乡镇发展和人民生活需求，明确国土空间规划近期重点和项目库。

（三）精明发展逻辑

习近平总书记在中央城市工作会议上提出“要坚持集约发展，树立‘精明增长’‘紧凑城市’理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。我国经济已由高速扩容增长阶段转向高质量发展阶段，精明发展是适应新形势新需求的发展，是关注城市内涵的发展，是践行绿色可持续的发展。

坚持规划利民、为民、惠民的原则，改善人居环境，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，强化人地协调，实现城乡高质量发展、高品质生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。从过去关注城镇规模、人口规模和城镇化率，转向关注空间高效、集约利用、人口结构、受高等教育人口占比、人才吸引能力、基尼系数、恩格尔系数和户籍人口城镇化率等指标。

要重视量的发展，但更要解决质的问题，在质的大幅度提升中实现量的有效增长。从过去关注GDP总量和增速指标，转向关注经济结构、财政收入与GDP 的比例、全要素生产率对GDP 的贡献、高新技术企业占规上企业比重、单位GDP 的能耗水耗、地均产出和利润等指标。

二、转变逻辑下乡镇国土空间总体规划的编制重点与对策

（一）强化落实——建体系、落指标

1.构建简洁实用的乡镇空间规划体系

目前，国家尚未出台乡镇国土空间总体规划的编制指南，本文参考《市县国土空间总体规划编制指南》《湖南省乡镇国土空间规划编制技术指南( 讨论稿)》《山东省乡镇国土空间总体规划编制导则(试行)》要求，结合广西实际，确定“定位目标、国土空间格局优化、控制线落实、土地整治和生态修复”等十大内容体系，并在“三区三线”落实和优化调整的方法上进行探索，为开展乡镇国土空间总体规划的编制和相关技术导则的制定提供实践支撑与佐证案例(图1)。

2.落实上位国土空间规划各项指标

乡镇国土空间规划指标体系强调纵向传导落实，包括逐级落实和逐级细化两种方式：前者指每一层级规划都设置相应指标，上下联动、协调制定并各自落实；后者指部分指标在上级规划中不做要求，在下级规划中细分。简化非空间性要素的内容，强化“定量化、坐标化、可监管、可传导”，重点明确县市级国土空间总体规划约束性指标和刚性管控要求的传导落实，加强规划传导的强制性。落实“底线管控、结构效率、生活品质”三类指标，共计25项，在市县级国土空间总体规划指标体系的基础上，简化国土开发强度、人均公园绿地和单位GPD用水量等指标，结合偏远山区实际情况，增加农村生活垃圾、污水处理率和农村水质达标率等关键指标(图2)。

（二）生态优先——控底线、促修复

1.以县级“双评价”为基础落实“三区三线”

一是衔接和落实县级“双评价”成果，以县级三类空间结果为基础，根据乡镇实际，增加地质灾害分布、乡镇级饮用水源保护区和土地复垦等因素优化调整县级划定结果，最终确定生态、农业和城镇空间。
二是衔接和落实县级“生态保护红线和基本农田保护研究”“城镇开发边界”等专题成果，对县级划定的乡域3条控制线进行正向优化调整。通过对生态保护红线和基本农田内存在矛盾冲突、划定不实、违法占用的图斑进行评估，制定调整和补划原则。综合考虑调整后的生态保护红线和基本农田、各类项目驱动、用地潜力分析和集镇发展方向等因素，优化城镇开发边界。在充分协调3条控制线交叉重叠区域后，最终确定3条控制线的范围和管控要求。

2.推进乡镇国土整治和生态修复

一是衔接县级“国土综合整治和生态修复”专题，秉持“山水林田湖草生命共同体”理念，分类明确农村土地整治、城镇土地整治和矿区综合整治的重点工程，系统制定山体、水源、水库、林业生态和土壤等生态修复措施。
二是建立“旱改水、坡改梯、永久基本农田恢复、低效耕地整治、土地复垦、旧厂房改造”等整治项目库和“水利枢纽生态修复、林地抚育”等生态修复项目库，落实建设地点、建设内容、年限、规模、资金预算和来源，增强规划的可操作性。

（三）全域统筹——构格局、优空间

1.构建乡镇国土空间总体格局

按照乡镇总体定位和发展目标，落实上位规划划定的生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道，推进建设国土开发集聚区和培育国土开发轴带，构建乡镇总体发展框架结构。合理安排城镇空间和重要节点，以及重大公共、市政及交通基础设施网络，因地制宜地确定乡镇国土空间保护、开发、利用、修复、治理的总体格局。统筹三大类用地，以农用地占比为主，布局农林用地、建设用地和自然保护与保留用地。

2.优化乡镇三类国土空间

乡镇三类空间布局应遵行核验落实、微调反馈的基本原则，保持县市国土空间总体规划划定三类空间总体格局不变，在省(自治区)、市等上级下发“双评价”成果中的三类空间结果的基础上进行校核调整。调整思路为：将原生态空间中自然保护区核心区、饮用水保护区、现状河流、水库以外的永久基本农田调整为农业空间，自然保护区核心区、饮用水保护区及现状河流和水库以外的现状城镇建设用地调整为城镇空间；原农业空间中自然保护区核心区、饮用水保护区、生态适宜性集成评价结果为一级的区域、现状河流、水库调整为生态空间，现状城镇及工矿建设用地调整为城镇空间；原城镇空间中永久基本农田与耕地、农业适宜性集成评价结果为一级的区域调整为农业空间，自然保护区核心区、饮用水保护区、生态适宜性集成评价结果为一级的区域、现状河流、水库调整为生态空间。

（四）精明发展——谋发展、提品质

1.谋划乡镇产业经济等发展目标

落实县级规划的战略和目标任务，根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展状况、历史文化特色和城乡发展诉求等，确定不同时段的发展定位和目标。明确产业发展方向，制定乡村禁止和限制发展产业目录，引导产业空间高效集聚利用，推动城乡融合发展。结合生态和旅游资源优势，推进农林旅结合，实现产业转型升级和特色旅游提升。打造宜业宜居的产业强镇，切实平衡发展与保护的关系。

2.重点提升集镇空间品质和农村人居环境品质

一是盘活存量、争取指标。保证集镇区建设用地指标，挖掘增存量用地。首先是盘活存量空间，以“三调”及2020年土规为基础，测算是否有剩余用地指标；盘点已供未建用地( 闲置用地)和增减挂钩( 批而未建) 用地指标；重点识别旧厂房、旧村( 含水库移民搬迁和其他撤村并点) 建设用地指标。其次是争取上级指标，对接县级规划增量空间指标分配导向，争取不低于上轮土规下达的增量指标。

二是双轨制配置符合人群特性的公共设施，实现高品质生活。未来乡镇人口将由本地居民、村民和大量的旅游人口构成，有必要针对不同的人群特征配套不同的公共设施，利于当地人口和外来人口的融合。为当地人口配套生活型服务设施，如增加便利店、集贸市场和学校等；为旅游人口配套旅游服务设施，如增加旅游集散中心、民宿、购物中心和展销中心等设施；配套兼容性服务设施，如停车场、骑行驿站和餐饮酒吧等。

三是优化乡村特色空间。结合广场、河流水域、公园绿地和文化场所等重要景观节点，营造具有地域特色和民族特征的标志性公共活动空间，提升人居环境质量。

四是统筹自然历史文化传承与保护。尊重乡村山水格局和自然脉络，顺应乡村地形地貌、河湖水系等自然环境，延续乡村传统空间格局、街巷肌理和建筑格局。深入挖掘和梳理乡村历史文化资源，明确和制定文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹和灌溉工程遗产等的保护措施。

（五）着重实施——转底图、重实施

1.实现与县级国土空间“一张图”无缝衔接

全域“一张蓝图”的构建作为乡镇层级国土空间规划编制首要工作内容，必须实现与县级“一张图”无缝衔接。“三调”与国土空间规划用地分类存在“一一对应、一对多型、多对一型、无对应型”等多种复杂情况，如何从“三调图”向“国土空间总体规划现状图”转变，也是新时期面临的难点之一。

针对工作底图和空间分类标准合一的问题，规划将“三调”工作分类与《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南》进行对应分析。一方面结合乡镇实际，围绕各类用地进行分类细化和基数转换(如“三调”的科教文卫用地细分到国土空间用途的文化、教育等用地)；另一方面重点对“三调”用地无相对应的国土空间规划用途分类( 如空闲地)，根据现场探勘人工判定、卫星遥感影像和地形图识别地类，形成与县级统一的底图数据库。

2.夯实乡镇五年发展计划与近期实施重点

作为“五级三类”规划中最基础层级规划，乡镇国土空间规划着重强调实施导向。执行落实县市级国土空间规划近期实施要求，制定和分解乡镇五年发展目标计划和项目库，明确项目名称、建设性质、建设内容、用地规模、投资估算、涉及区域、建设年限和项目业主等内容。

统筹乡镇交通、水利、旅游、农业、工业、生态修复和国土整治等要素，夯实乡镇土地储备、整治、分年度计划的空间落实等实施重点。

三、广西融水县香粉乡规划实践

香粉乡地处广西柳州市融水县中部和湘黔桂、风情柳州、大桂林三大旅游圈交界，下辖8个行政村，面积为151km²；生态环境优越，森林覆盖率达81％；以“八山一水一分田”为特点，主要种植毛竹、水稻、杉木、茶叶和药材等，享有“毛竹之乡”的美称。2018年全乡总人口为14206人，其中苗、瑶、侗等少数民族占80％。香粉乡自然风光绮丽，民族风情浓郁，旅游资源丰富，是2019年柳州市唯一入选全国农业产业强镇建设名单的乡镇。

香粉乡国土空间总体规划被列入广西4个乡(镇) 级国土空间规划先行先试之一，与融水县级国土空间总体规划同步编制，将为广西乃至全国的乡镇国土空间总体规划编制提供试点参考。
在实施乡村振兴战略背景下，落实柳州市和融水县等上位规划要求，统筹考虑香粉乡的区位交通、自然资源、历史文化、经济社会发展条件及当前急需解决的问题，以“生态立镇、旅游兴乡、城建塑镇、产业富民”为发展理念，以现代特色农业、生态风情旅游业为产业抓手，确定香粉乡的发展定位为“广西北部宜业宜居的农业产业强镇、融水县环元宝山旅游圈的重要节点”。

（一）以落实为导向，构建规划框架与指标体系

规划坚持问题导向与目标导向相结合，围绕“解读香粉、谋划香粉、行动香粉”3条主线展开，将“转底图、控底线、保生态、谋发展、重品质、强实施、数据库”作为具体工作内容，在落实县级“三区三线”规划的基础上，重点把握土地整治与生态修复、要素配置、乡村发展和集镇区建设、实施保障等内容，最终形成“一本规划、一张蓝图、一套机制、一个数据库”的成果体系。
规划提出“底线管控、结构效率、生活品质”三类指标，共计25项。一方面严格落实上位规划提出的指标，另一方面结合香粉乡自身发展需求提出控制指标。落实生态保护红线、基本农田、河湖水面等约束性指标，提出乡域与集镇人口规模等预期性指标，结合香粉乡山区实际，增加农村生活垃圾处理率100％、污水处理率、农村水质达标率100％等关乎农村居住环境和生态安全的预期性指标(表1)。

（二）以统筹为导向，优化空间格局与“三线”划分

1.开发保护兼顾，优化全域空间格局

在乡域层面，规划将构建“一核、两轴、两区”的全域国土空间保护和开发格局。其中，“一核”是以集镇为中心的核心发展区，通过加快集镇区基础设施和公共服务设施的提质升级，结合香粉乡旅游业发展需求和山水特色，建设设施便利、服务高效、民族风情浓郁及生态协调的现代绿色宜居宜业集镇；“两轴”是指农旅发展主轴和农旅发展次轴；“两区”包括西北部的水源涵养及生态保护区和南部的特色农业发展区(图3，图4)。

2.衔接县级专题，落实“三区三线”

衔接和落实县级“双评价”“生态保护红线和基本农田保护研究”“城镇开发边界划定”专题成果，对县级划定的香粉乡“三区三线”进行优化调整，最终确定生态空间为13399.24hm²、农业空间为1646.42hm²、城镇空间为51.51hm²，分别占总面积的88.75％、10.91％、0.34％；生态保护红线内的面积为3619.84hm²，永久基本农田区面积为881.34hm²，城镇开发边界范围为46.92hm²。

（三）以生态为导向，推进土地整治与生态修复

针对香粉乡山、水、林、田、湖、草各要素存在的问题和环境条件，在大保护、小修复的理念指导下，统筹推进全域国土综合整治和生态修复，构建“山水林田湖草生命共同体”。国土综合整治按农村、城镇和矿区分类进行，其中农村土地整治包括旱改水、坡改梯、永久基本农田恢复、低效耕地整治、低效园地整治、易地扶贫搬迁和增减挂钩土地复垦六大整治工程，共约350.48hm²；城镇土地整治主要为旧城镇、旧厂房、旧村三类低效用地的整治，涉及面积为5.13hm²；矿区整治位于香粉乡东北部，面积约为0.69hm²。国土生态修复主要包括六甲河流域生态保护及环境治理、水尾屯和木棒山水源地保护、落久水利枢纽生态修复、林地抚育、速生桉相林改造五大修复工程，涉及面积约为1380.7hm²(图5，图6，表2)。

（四）以精明发展为导向，集中要素配置与集镇建设

1.整合要素资源，发展乡村旅游

香粉乡有60％的区域被纳入元宝山国家自然保护区范围内，农林资源和旅游资源丰富，具有较高的生态地位和旅游开发价值。由于生态补偿费用偏低，产业发展基础薄弱，难以满足当地村民生活需求，一直存在生产生活、旅游开发与生态保护的矛盾。

因此，香粉乡在开发过程中应秉持生态优先理念，严控建设用地总量。结合生态和旅游资源优势，实现产业转型升级和特色旅游提升。合理调整生态保护红线，预留产业发展空间，切实平衡发展与保护的关系。重点发展农林旅相结合的“菌·旅”经济，深度开发与食用菌相关的旅游产品，丰富现有旅游资源内涵，构建以现代特色农业和生态风情旅游业为主、以竹木加工和风电能源为辅的“2+2”现代产业体系，形成“一核、两区、三基地”的产业发展空间结构。其中，“一核”是指以集镇区为核心的乡域发展核；“两区”是指北部旅游经济区和南部农林经济区；“三基地”包括林下食用菌种植基地、特色养殖基地和风情旅游示范基地(图7，图8)。

2.提升空间品质，建设苗乡集镇

在集镇区层面，以“重点向北挺进，积极向南延伸，严控向东发展，优化向西拓展”为发展方向，规划形成“一轴、三心、三片区”的布局结构。其中，“一轴”指由六甲河形成的滨江发展轴；“三心”包括综合服务中心、旅游服务中心和文化核心；“三片区”为综合服务片区、居住片区和特色产业片区(图9，图10)。

3.分类村庄引导，促进乡村振兴

规划综合考虑各村的人口数量、耕作半径、交通条件、经济水平、设施配套、生态保护红线、历史遗产保护和增减挂钩项目等因素，从行政村和自然村两个层面将村庄划分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并和保留改善5种类型，并从设施配套、特色保护、产业发展和乡土环境等方面提出引导性要求。其中，行政村层面形成2个集聚提升类、3个特色保护类、2个城郊融合类和1个保留改善类；自然村层面形成13个集聚提升类、14个特色保护类、5个城郊融合类、15个搬迁撤并类和36个保留改善类(图11，表3)。此外，结合土地利用现状和用地权属，细化各行政村耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等控制指标，严控总量和增量规模，确保上级要求的有效传导，有效指导村庄规划编制。

（五）以实施为导向，强化“一张图”衔接与分期建设

规划将“三调”工作分类与《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南》进行对应分析。一方面结合乡镇实际，围绕各类用地进行分类细化和基数转换；另一方面重点对“三调”用地无相对应的国土空间规划用途进行分类，根据现场探勘人工判定、卫星遥感影像和地形图识别地类，形成与县级统一的底图数据库。

规划近期将围绕香粉乡总体定位和目标，结合香粉乡经济社会发展规划，综合考虑现有基础、宏观调控政策和城乡发展需求态势，对香粉乡近期国土空间开发保护做出统筹安排。结合融水县和香粉乡各部门提供的项目需求，以及农业产业强镇示范建设、香粉乡村振兴产业发展基础设施公共服务能力提升三年行动计划实施计划等项目，制定香粉乡近期项目库，通过明确近期约束性指标、管控边界和管控要求来指导香粉乡各类重大项目的建设实施。香粉乡近期实施的项目主要有交通、水利、旅游、农业、工业、生态修复和国土整治等类型，共计11大类71小项(表4)。香粉乡土地储备、分年度计划的空间落实和各项分期建设项目的布局与建设时序，都必须符合近期建设规划。

四、结语

国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措，是实现高质量发展和高品质生活的重要手段，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，生态优先、全域管控和精明发展是国土空间规划体系构建的核心思想。
随着省、市县国土空间规划序幕的拉开，乡镇级国土空间规划作为“五级三类”的最基层级规划，将成为未来2 ～ 3年的编制重点。笔者认为，应该进一步加强对生态文明建设的深刻认识，从转变的视角探索国土空间规划编制的背景和重点，从层次传导落实解决乡村问题的路径，探析乡镇国土空间规划的编制思路和框架，为乡镇国土空间总体规划编制指南的出台奠定理论交流基础。