基于“生态券”的生态用地占补平衡机制研究

一、美国和德国生态用地占补平衡的经验

世界不少发达国家早就开始了生态系统服务与价值实现的探索。一是美国湿地缓解银行。美国湿地缓解银行制度是一种典型的市场化补偿性缓解机制，是指市场主体在得到许可的情况下，事先在一定地域上新建、修复、保育或强化湿地，再通过信贷方式将提升的生态价值转化为湿地信用，出售给湿地开发者，从而获取利益并保障湿地零净损失，具体做法包括建立污染控制制度、制定实施目标、确定市场参与主体、制定市场规则和量化交易指标等。二是德国的生态账户制度。德国生态账户制度是根据联邦自然保护法案要求，以生态积分为交易媒介，在需要补偿措施的土地开发时应从官方授权的补偿机构购买生态积分，从而对各类建设活动损毁的生态系统功能和自然景观价值进行补偿，具体做法包括分级管控、景观规划引导、制定简单易行的生态评价方法等。

二、基于“生态券”的生态用地占补平衡机制构建

1、概念内涵

① 生态用地占补平衡。生态用地占补平衡是以“生态用地零净损失，生态价值总体增长”为目标，遵循“避免—降低影响—补偿”的原则，通过法律法规强制实施的，在占用生态用地前须提供等价（生态价值不降低）的替代生态用地来补偿受损生态用地的行为。

② 生态用地。目前，国内外对于生态用地的内涵没有明确和统一的定论。综合已有理论研究[3]与实践应用需求，本文将生态用地定义为：具有生态服务功能、对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地，包括湿地、耕地、种植园用地、林地、草地、水域以及公园与绿地等。

③ 生态券。“生态券”是生态用地占补平衡市场化交易的媒介，是指通过相应措施将高生态潜力区域修复成高生态价值区域后，因区域生态价值提高而形成的能够在交易平台直接交易的指标。

④ 生态积分。生态积分是生态用地生态价值的计量单位，也是“生态券”的计量单位。

2、总体思路

借鉴美国湿地缓解银行和德国生态账户制度，以耕地、林地占补平衡制度为基础，从顶层制度、专项规划、政策体系、实施细则和交易平台等方面提出基于“生态券”的生态用地占补平衡机制构建思路：在法律法规等顶层制度要求强制实施生态用地占补平衡的基础上，通过专项规划识别区域内高生态价值区和高生态潜力区，建立以高生态潜力区为基础的生态用地补偿地块库，同时通过制定明确参与主体权责利、激励性和约束性政策，以及生态积分量化细则、“生态券”交易规则、补偿实施方案等具体实施细则，最终由“生态券”交易平台按照既定规则组织实施“生态券”交易，实现区域生态用地占补平衡。

3、实施路径

① 顶层制度强制实施生态用地占补平衡。

一是以“生态用地零净损失，生态价值总体增长”为目标，以耕地、林地占补平衡制度为基础，拓展占补平衡用地类型，完善相关法律法规，明确强制实施严格的生态用地占补平衡。二是通过全民所有自然资源资产委托代理机制，将生态用地占补平衡要求落实到各类自然资源资产直接行使主体和代理行使主体，作为其行使自然资源资产所有权的重要职责之一。三是将生态用地占补平衡作为重点考核内容纳入自然资源资产管理考核评价体系中，并为生态文明建设目标评价考核提供支撑。

② 专项规划引导实施生态用地占补平衡。

一是遵循国土空间规划和“三线”管制要求，结合国土空间生态修复规划和自然保护地整合成果，编制自然资源资产保护和使用规划，规划重点内容之一是识别规划区域内的高生态价值区域和高生态潜力区域。二是对于划定的高生态价值区域，探索“以自然恢复为主，人工修复为辅”的保护机制。三是建立生态用地补偿地块库，将位于高生态潜力区域且产权清晰的地块纳入地块库，作为允许参与生态用地占补平衡的储备地块，生态用地补偿地块库可根据实际情况进行动态更新。其中，高生态价值区域指现状已经具备重要生态服务功能，对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用，需要重点保护的区域，一般为生态保护红线内区域、永久基本农田、重要自然保护地等。高生态潜力区域指现状暂不具备较好的生态服务功能，但能够通过相应的生态保护修复措施改善其生态状况，从而发挥重要生态功能的区域，如斜坡、洼地或干旱、贫瘠、潮湿的土地等。

③ 政策体系指导实施生态用地占补平衡。

一是明确参与生态用地占补平衡的主体及其权利、责任和义务，包括审批和监管部门、生态用地开发者、生态用地保护修复者以及生态券交易平台等。二是明确占用生态用地应该遵循“避免—降低影响—补偿”的原则。三是制定相关激励政策，包括允许完成生态用地占补平衡目标的区域获得一定数量的建设用地指标，激励地方政府实施生态用地占补平衡；允许遵循区域永久基本农田、生态保护红线区域数量、质量和生态总体平衡的原则，按照生态用地占补平衡要求对分布零散的生产和生态空间进行适当调整，以促进区域“三生”空间的集中；引导生态修复和生态补偿专项资金向参与生态用地占补平衡的市场主体倾斜；按照“谁修复、谁受益”原则，赋予生态用地保护修复者一定期限的自然资源资产使用权、特许经营权等产权安排，同时允许产权进行转让，从而激励社会投资主体从事生态保护修复，产权期限与生态修复和维护期一致，保证生态用地保护修复者的持续投入和维护，以此激发市场主体参与的积极性。

④ 制定实施细则，规范实施生态用地占补平衡。

在生态用地占补平衡政策体系基础上，制定相应的配套实施细则和相关技术标准，进一步细化市场规则、规范市场运行。一是制定申报生态用地补偿实施方案的具体要求。二是制定可操作性强的、能够将生态用地生态价值量化为生态积分的技术细则和不同生态用地类型的生态积分换算标准。重点研究制定基于补偿面积系数法、恢复成本法等方法的生态积分量化标准，并逐步完善基于生态功能评估法的生态积分量化标准。三是制定生态积分发放和定价规则。生态积分定价基于获得土地产权的成本和生态保护修复成本，结合一定的利润空间设置生态积分交易保护价，最终交易价格由市场供求关系决定。

⑤ 交易平台组织实施生态用地占补平衡。

搭建“生态券”交易平台，探索建立市场化“生态券”交易制度，组织实施“生态券”交易。“生态券”交易平台负责提供交易场所，并按照生态积分的服务范围组织“生态券”交易，公开发布生态用地占补平衡相关政策法规、技术标准、规则程序、地块库信息、供需信息、交易信息和信用信息等，提供“生态券”交易咨询和第三方评估审核等服务。

三、结论与讨论

构建基于“生态券”的生态用地占补平衡机制，有利于实现生态空间零净损失、优化“三生”空间分布格局，有利于促进建设用地节约集约和推动绿色经济健康发展。同时，为降低因实施生态用地占补平衡导致土地开发成本提高带来的影响，可以遵循循序渐进的原则，分三步实施：第一步，针对新增商业服务业用地、住宅用地等经营性用地及采矿用地占用生态用地的情况，实施生态用地占补平衡；第二步，针对在城市更新过程中占用生态用地的情况，实施生态用地占补平衡；第三步，针对新增基础设施建设和工业用地等占用生态用地的情况，实施生态用地占补平衡。