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  • 国土空间规划体系下实用型村庄规划编制探讨——以河南省水牛赵村庄规划为例

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    导读

    国土空间规划体系下,村庄规划已成为“五级三类”中的重要组成部分,随之规划定位和要求发生较大转变,现阶段村庄规划既要满足乡村振兴及“多规合一”的要求,又要切实满足村庄实际发展的需求。

    本文通过解析空间规划改革对村庄规划的影响,结合实用型村庄规划编制中存在的困境,提出空间改革语境下实用型村庄规划编制创新思路,主要包括五大方面的内容:

    建立“问题导向+需求导向”的规划编制机制;

    以“多规合一”为主导思想,统筹划定“三线”;

    落实乡村振兴战略,打通村庄道路;

    依托“10 分钟乡村生活圈”,合理配置村庄各类设施;

    统筹考虑村庄各项建设,强化规划的实施性等。

    在此基础上,以河南省水牛赵村庄规划编制为案例,通过规划强调村庄建设的实用性和落地性,对现阶段实用型村庄规划编制进行了初步探讨。

    水牛赵村的莲心湖

    随着我国城镇化的高速发展,城乡二元结构矛盾日益突出,各地呈现出城乡两极化发展的态势,总体来看,我国乡村发展处于落后状态。为解决村庄发展不均衡问题,国家提出乡村振兴战略以期实现全体人民共同富裕,但现阶段我国村庄建设却面临较多困难。

    处在国土空间规划改革的关键时期,村庄规划面临“多规合一”的具体改制,缺乏上位规划指导和约束,原规划体系下村庄规划并不能有效的指导村庄建设发展。

    现阶段村庄规划既要有效管控空间环境,也要发挥村庄经济和社会活力,应通过“多规合一”将多个规划体系协调衔接,从而实现各规划融合成一张蓝图的目标,以期指导村庄更好的建设发展

    一、空间规划改革对村庄规划影响分析

    1.1 村庄规划定位的转变——由村庄规划到详规层面的法定规划

    2008 年,《中华人民共和国城乡规划法》将村庄规划纳入法定规划体系,由原有法规条例转变为法定规划,同时建立“乡村规划建设许可证”制度,进一步控制和约束村庄建设。

    国土空间规划体系改革之后,将村庄规划纳入五级三类中详细规划,虽同为法定规划,规划定位发展较大改变。原城市规划中的详细规划只包括修建性详细规划和控制性详细规划,国土空间规划体系总体框架中,将详细规划分为边界内的详细规划和边界外的村庄规划。

    规划定位的改变,表明在新的规划体系中,村庄规划更偏向于修建性详细规划范畴,即用修规的范式近一步控制和引导村庄建设,便于村庄具体建设按照规划进行实施。

    水牛赵村的生态园

    1.2 由只重视居民点建设到全域全要素空间统筹

    原城乡规划类型的村庄规划,仅关注集中的居住点,即村庄的核心居住片区,虽涉及村域层次的规划,也仅关注村域范围内产业或公共服务设施的布置,耕地、生态用地等方面涉及较少。

    原土地利用总体规划中仅对村庄建设用地、耕地、基本农田等重要约束性指标进行指标控制,也缺乏全域统筹考虑,更重视指标控制,对于村庄具体建设并没有明确的引导。

    空间规划变革下,原各规划部门职能进行了近一步整合,即原土地部门控制规划约束性指标,城规部门引导村庄具体建设,林草部门统筹村庄生态保护修复。

    《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中明确提出,开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制需严格按照村庄规划进行,规划范围是村域全部国土空间,村庄规划的重点也从集中的居民点到全域全要素空间统筹安排。

    1.3 更为强调面向“实用型”的管理和实施

    国土空间规划体系建构时期,国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”,有机融合村土地利用规划、村庄建设规划,即用约束性指标控制村庄无限蔓延、侵占耕地的局面,以修建性详细规划的法律定位重新梳理村庄规划内容,进而更为实用地指导村庄高质量高品质发展。

    听取村民意见,坚持因地制宜,坚持有序推进,务实规划,即更强调面向“实用型”的管理和实施,杜绝以往建设基本未按规划实施的情况发生,更为有效,更为方便地指导村庄高质量发展,“实用型”体现在要“有用、好用、管用”,即从宏观的政策性规划到微观的具体建设实施。

    二、实用型村庄规划编制的困境

    2.1 政策导向下的城乡建设用地指标难以落实

    《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中指出村庄规划中预留不超过 5%的建设用地机动指标,同时要求产业用地一般不再新增,简而言之,村庄用地基本保持现状或少量减少。

    相比较全国普遍情况,城乡建设用地特别是村庄建设用地基本处于短缺状态,农村宅基地基本不能满足现状需求。

    在基本农田红线和生态红线保证“数量不减少,质量不降低”的整体前提下,势必会大规模的压缩城乡建设用地指标,各地为扩大城镇建设用地规模,大规模的拆村腾退建设用地用于补充建设用地指标现象将会越来越明显。

    搬迁拆并村庄会耗费大量的财政资金,同时搬迁安置问题也需要大量的人力物力进行支撑,大概率会形成 2020 版土地规划的现状局面,即村庄拆旧区仍为现状村庄,在此次国土空间规划中,这种问题就会无限放大,政策导向下的村庄建设用地在各地具体实施过程中存在很大阻力。

    2.2 需求导向下的村庄规划成果对 “ 三农问题 ” 关注不够

    原城市规划体系下的村庄规划成果集中于以村庄建设为主体,结合产业规划、场地建设、新建住宅设计和整治相关的内容;同时原土地利用规划体系下的规划成果集中于指标的约束,包括耕地、基本农田和城乡建设用地等约束性指标。

    仅对物质层面进行了关注,忽视了农民的需求,例如村庄的空心化问题、空巢老人和留守儿童关注问题、“一户一宅”如何落实问题等。

    “三农问题”是从事行业、居住地域和主体身份三位一体统筹考虑村庄问题,也从政治和思想层面近一步引导村庄规划应关注村庄潜伏性问题。现阶段,村庄规划成果仅为应付政府考核任务,忽视了对“三农问题”的具体关注。

    三、空间改革语境下的实用型村庄规划编制工作创新思路

    3.1 建立“问题导向+需求导向”的规划编制机制

    村庄规划编制阶段,以村庄现状问题为导向,切实分析村民实际需求,以期通过村庄规划编制来解决村民实际问题。

    为保证全国“一张蓝图”及“多规合一”村庄规划的科学性,依托全国第三次土地调查,同时结合村庄地形图和土地确权数据,以村域国土空间为编制单元,细化村庄三级地类;

    同时在调研过程中采取座谈、走访、发放问卷等方式收集村民意见,鼓励村民参与到村庄规划规划的要求,收集整理各部门提供的数据和对规划编制的要求,并将其纳入规划编制中。

    听村民代表的诉求,了解具体建设意愿成为村庄规划编制的重要理论依据。如何听诉求,这就要求规划编制者进行入户详细调查的同时发放调查问卷,以此征询更多居住者的规划意见,既体现了“以人为本”的发展理念,又体现了规划的科学性和严谨性。

    3.2 以“多规合一”为主导思想,统筹划定“三线”

    中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中,明确城镇开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线三条控制线做到不交叉不重叠。

    村庄位于城镇开发边界外,但与国土空间规划主要控制指标中的城镇建设用地指标息息相关,在国土空间规划中,村庄建设用地属于乡建设用地指标,与城镇建设用地指标呈现反相关的关系。目前,除特殊情况外,占用永久基本农田进行建设仍需经国务院批准。

    在明晰现状发展基础、听取居民诉求及明确村庄类型的前提下,以“三线”划定为主要依据,将村庄“三调”与基本农田红线和生态红线进行套和,进一步框定村庄发展边界,将村庄需落实的土地在不影响土地约束指标的前提下进行空间布局,重点考虑产业发展、公共服务设施和基础设施用地,同时严格按照“一户一宅”的要求,合理规划村庄宅基地布局。

    3.3 落实乡村振兴战略,打通村庄道路

    村庄产业发展方面,主要是综合分析村庄现有产业,特别是一、二、三产的类型,总结其产业发展的优劣势,特别是与周边村庄产业发展的数据对比,以此寻找村庄产业发展定位,进而明确产业发展策略,发挥原优势产业,形成产业链,以可持续性的活动来吸引游客关注,将产业做活做精做活。

    通道路主要是打通村庄内部断头路,同时按照道路交通相关规范以及国土空间规划相关政策文件近一步优化村庄道路结构,依托原有道路结构进行路面改造,形成适宜居民生产、生活的道路骨架,更好的服务村庄产业发展以及居民的需求。

    3.4 依托“10分钟乡村生活圈”,合理配置村庄各类设施

    首先梳理村庄居民点配套服务设施和市政设施现状情况,统筹考虑“10分钟乡村生活圈”中居民配套,从村民角度切实改善居民生活品质,实现以家为中心10分钟步行可达范围内,都有较为完善的养老、医疗、教育、商业、交通、文体等基本公共服务设施。

    针对村庄旱厕和排水特别是污水排放问题,落实“厕所革命”及污水处理方式,根据各地实际经济情况,选择污水排放方式。村庄内部公共服务设施和基础设施建设具体参考下表。

    针对村庄内部环境现状风貌问题,采用“分区-分级”管控的模式,近一步引导各风貌分区内部的景观风貌以及整治样式。

    其中,村容村容整治方面包括:提升门户景观、美化街巷环境、提升“四旁”绿化。针对村庄风貌分区的要求,将分区内部整治分为:古宅风貌引导、道路改造引导、民房整治引导、村庄风貌引导以及新建住宅样式引导等方面的内容。

    3.5 统筹考虑村庄各项建设,强化规划的实施性

    综合考虑人力、财力和居民的迫切需求,研究提出近期急需推进的村民建房、生态

    保护修复和综合整治、产业发展、道路交通建设、公共和基础设施配套、历史文化保护等项目,合理安排实施时序,制定近期建设项目表。

    重点围绕乡村振兴规划、人居环境整治三年行动计划,制定建设项目书,明确建设项目的规模、实施时间、资金规模和筹措方式、建设主体和方式等。

    四、水牛赵实用型村庄规划编制探索

    水牛赵村位于河南省新乡市原阳县境内,位于郑州大都市区范围内,两村毗邻,产业较为类似。根据相关文件要求,同时结合局委、乡镇及村民代表意见,将水牛赵村作为单元进行编制。

    水牛赵村作为河南省“乡村规划千村试点”之一,水牛赵田园综合体已基本建成;作为原阳大米主产区的水牛赵村,已基本形成以“一亩三分地”和“水牛稻米”为品牌的休闲农业观光游产业。

    根据村庄规划分类,将水牛赵村确定为集聚提升类村庄,原因:

    (1) 已建成水牛赵田园综合体;

    (2) 村庄东部毗邻原生稻场生态园;

    (3) 紧邻省道 311 和乡道 003,同时兰原高速(规划选线)途经村域。

    4.1 水牛赵村发展面临的问题及村民诉求

    水牛赵村位于太平镇域中部,镇区东南侧,北接双楼王、黄倪庄,南接裴岭新村和北王庄,西依太平镇区与贺庄村,东临黄河稻夫农场,地理位置较为优越,交通便利。

    整体来看,水牛赵村资源以农田、水产养殖、农家体验旅游为主,各类资源利用较为合理,联动效应明显,但是产业不够健全,旅游资源尚待进一步开发。

    公共服务设施方面,水牛赵活动广场、绿地公园等文化娱乐设施匮乏,村民精神文化需求不能得到满足;缺乏滨水开敞空间,滨河建筑界面较为杂乱;村庄部分沿街建筑立面破旧,且形式单一。同时村庄采用明沟排污,未设置管道排放设施,气味较大,污染环境,无法满足村民生活需求。

    通过发放调查问卷,分析村民实际诉求,可以看出来:

    53.3%的居民希望通过搬迁至村庄集中安置区的方式改善居住条件;村民认为本村缺少的公共服务设施是超市、青少年活动中心、老年活动中心、幼儿园等,急需建设各类服务设施;同时结合宅前屋后绿化较少、基础设施不完善,缺少文化广场和绿地公园等现状问题,在此次规划成果中应着重重视予以解决。

    水牛赵村庄现状风貌

    4.2 “三线”划定及重要指标梳理

    水牛赵村未涉及生态红线,故仅有基本农田和村庄发展边界,对现状零散农田,通过补种、连片使其联通整理,最终达到规模化的高标准良田;

    规划后水牛赵农用地面积 116.42公顷。建设空间布局方面,水牛赵西侧增加一处建设用地,用于建设民宿;

    北侧增加一处建设用地,用于建设商业街及养老中心;

    东南部新增建设用地建设商业水街,将产业业态落实到用地,同时考虑到田园综合体建设情况,预留建设用地。

    罗李西侧增加停车场、游客服务中心及活动广场,村庄南侧增加一处污水处理设施。

    水牛赵居民点建设规划图

    针对水牛赵村基本农田和耕地以及建设用地指标梳理,占用耕地情况:留白用地 10.14公顷,农村道路 0.91 公顷,农村宅基地 4.18 公顷,区域基础设施(兰原高速)2.28 公顷,商业服务业 2.90 公顷;

    新增村庄建设用地 7.09 公顷,宅基地增加 3.43 公顷,商业服务业设施用地增加 3.82 公顷。

    水牛赵耕地与建设用地“多规合一”分析图

    4.3 延伸产业链,打通内部道路

    水牛赵村现有产业结构以生态农业和休闲旅游业为主,产业体系不太健全,产业发展思路不明晰。水牛赵的产业发展策略应扬长避短,充分利用“原阳大米”和休闲旅游资源,形成新的具有高附加值的产业系统,以建设绿色生态型产业(生态农业和旅游业)为主导。

    产业主要发展策略为:

    (1)“生态立体农业”形成“种植-加工-销售-展示”的多产业链;

    (2)“生态有机农业”形成有机稻种植与经营;

    (3)“生态旅游”形成“一亩三分地+商服+康养+民宿养老+文化体验”的产业链条,同时打造精致农业产业链,向精品化、产业化、体验型方向发展,以可持续性的活动来吸引游客关注。

    村域形成“一轴一核三区多基地”的产业布局,以“生态共生+畅游乡野+康养度假+文化休闲+艺术体验+娱乐互动+科普见学+品牌推广”的发展思路,打造田园式的美好生活田园综合体,结合近期将要落地的产业,在用地上进行合理布置,确保产业落地。

    水牛赵村产业布局规划图


    水牛赵村近期产业布局图

    道路交通方面,主要是依托村庄现有道路,充分考虑村域主要道路对外联系和内部联系,增强区域可达性。联通新建通往水牛赵主路,同时在路口设置停车场及广场,联通与罗李、菜吴道路,加强与两村之间联系,针对新增住宅用地依托原有道路进行路面拓宽。

    水牛赵村域道路交通规划图


    水牛赵村道路现状结构图


    水牛赵村道路规划结构图

    4.4 补齐公服设施,空间再挖潜

    统筹考虑水牛赵村公共服务设施和基础设施现状情况,补其短板,按照“10分钟乡村生活圈”合理配置相关设施,从村民角度切实改善居民生活品质。

    水牛赵村公共服务设施配置表

    充分利用现有建设用地和空闲地,盘活存量土地特别是落实“一户一宅”政策,提升土地效率,对空间进行再挖掘。

    水牛赵全域土地综合整治规划图

    4.5 分期建设规划及保障措施

    统筹考虑水牛赵村国土综合整治、生态修复、环境治理、村庄建设、道路交通等方面的建设内容,明确项目名称、建设规模、资金估算及筹措方式、建设主体和建设时序,分期对村庄进行建设,确保村庄规划成果可实施,能实施。

    同时针对近期重点建设地块,进行控制性引导,提出用地性质,提出容积率和建筑密度等主要控制指标。

    水牛赵村重点地块控制引导表


    水牛赵建设控制引导图

    五、总结与思考

    国土空间规划改革体制下,规划成果强调规划指标的传导与控制,村庄规划作为详细规划,更为强调“实用性”,也更侧重于实施。

    本文分析了河南省豫北乡村发展过程中面临的问题,在此基础上,结合村民发展诉求,以“多规合一”为主导思想,结合《河南省村庄规划导则(试行)》编制要求,对实用型村庄规划编制进行了实践总结,具有一定的地域局限性,尤其对于沿海地区、西部山地区域乡村地域村庄规划编制的特殊性研究不足,针对这些地区的村庄规划编制仍需要进一步的实践加以总结。

    现阶段,村庄规划应以“实用性”为基本原则,编制“可落地、可实施”的村庄规划,真正为村庄发展谋出路,为村民营造更好的居住环境做出一份属于规划师应有的贡献!

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