“整形”还是“美颜”！城市设计如何塑造高品质国土空间

1.背景

党的十八大要求加快推进生态文明建设，标志着“我国城市建设从初期的以生产要素和投资驱动为特征的外延式、资源过度消耗型模式逐步转变为以创新和财富驱动为特征的，经济、社会、环境协调发展的内涵式、技术提升型模式”[1]。在全国生态文明建设的大背景下，根据全面推进实施生态保护和修复，国土空间规划全域全要素综合管控，构建国土空间规划一张图等的新要求，应对国土空间规划技术手段、方法、理念等内涵进行更多思考。

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”[2]，明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。

本文主要希望通过探讨新时期城市设计方法与国土空间规划的关系，及在国土空间规划体系下所处地位和应当发挥的作用，如何运用好城市设计的手段来塑造高品质国土空间进行探讨。

2.传统城市设计的主要问题

我国开展城市设计工作已有十多年的时间，因其能较为直观表达城市未来建设形象，而活跃于规划的各个层级和规划管理部门。为加强城市设计工作管理，2017年住房和城乡建设部印发了《城市设计管理办法》，各地方政府也结合实际需要积极制定地方城市设计导则或管理办法，但是由于城市设计在原城乡规划体系中的法定地位不清晰、技术标准不统一、编制层级多元等原因，传统城市设计存在大量亟待解决的问题：

2.1 难以有效指导城市建设管理

身份依旧模糊。根据现行城乡规划法，城市设计不属于法定规划，作用更多是一种辅助性的研究。而在新的国土空间规划体系中城市设计也不在“五级三类”的编制体系内，仅仅作为一种技术手段支撑国土空间规划。

认知程度不同。各地对城市设计的认识程度深浅不一、运用也五花八门，有的运用得当将城市设计导则化，作为法定规划的附属条件来参与建设；有的则将城市设计过分重视奉为圭臬，将城市设计成果作为规划管理、风貌管控的重要工具、手段，并作为规划审批的直接依据，造成“法定规划”被束之高阁，而将“非法定规划”作为“法定规划”实施的情况；有的则仅仅只是作为城市规划展示的一个辅助工具来使用，更多停留于效果图和多媒体动画。受经济利益驱使或市场影响，城市设计的管控引导要求也是经常被选择性执行。

城市设计的调整和修改并没有法定规划严格的程序，主要城市负责人的思想和意志对城市设计有重要的影响，经常出现一届领导一个思路的情况，随意调整城市特色风貌定位、结构格局等，造成城市设计变化过快，延续性、严肃性不足。

2.2 缺少与相关规划的衔接互动

原城乡规划中城市设计缺位。原城乡规划依据的《城市规划编制办法》中对城市设计的相关要求涉及较少，大部分地方政府在编制城乡规划时也不会单独设置城市设计相关章节、专题等内容，导致原城乡规划对城市特色风貌、城市空间格局等内容管控不足。

突破法定规划。大量的城市设计都是在法定城乡规划批复实施后编制，为了落实城市设计自身的各项管控要求和规划思想，解决法定规划实施中出现的问题，城市设计往往会提出对上位法定规划的优化调整建议，涉及用地布局、道路交通、开发强度等规划强制性内容。

实施管理不到位。城市设计中突破原法定规划的一些优化建议并未得到管理部门的重视，也没有按法定程序对上位规划进行必要的评估和调整，造成城市设计突破上位规划强制性内容的情况层出不穷，并任由发展。

2.3 缺少统一的编制框架要求

未形成一套完整的技术标准体系。国家层面对城市设计的深度和内容没有强制性要求，仅通过《城市设计管理办法》作了框架性要求，并没有针对具体的编制过程作统一编制要求，大部分城市设计导则或者编制办法均由地方政府选择性自行制定，造成了各地城市设计的编制、运用、侧重的不同。

参与城市设计门槛过低。城市设计的编制对编制单位资质没有强制要求，甚至不需要城乡规划编制资质，造成编制单位鱼龙混杂、水平参差不齐。

“大而全”的情况屡见不鲜。地方政府在编制城市设计是往往会要求编制单位面面俱到，大到产业策划、战略研究，小到景观铺装、广告标识，造成城市设计包罗万象，城市设计内容越来越臃肿、重点越来越不突出，使得规划的实用性越来越差。另外也存在城市设计内容过于简单，深度不足的情况。

严肃性不足。一些重点地区城市设计编制的层级过多，各级政府都可以编制城市设计，甚至有的重点地区就有十多项城市设计成果，造成规划管控依据过多，实际城市管理者无从下手的情况。

2.4 规划成果不接地气

片面追求“高大上”和“前卫”。大量城市设计未充分考虑地方生活经济情况和实际需求。盲目的跟风“大师”、“国际团队”，过分追求图面效果而忽略了城市设计成果的落地性，造成很多城市设计不接地气，不切实际。

忽视了原本城市的禀赋特点。很多城市设计在编制过程中，没有对当地民族风情、人文历史进行深入的研究，甚至直接忽略地域文化特色，盲目的照搬照抄国外或发达地区模式，造成“脱下汉服穿西装”“千城一面”等破坏特色、缺乏特色的情况。

“墙上挂挂”的情况普遍存在。不能直面和解决城市问题，经常采用简单粉饰、遮挡、回避的方式处理城市中的风貌问题。

3.新时期城市设计的方向和思考

新时期在国土空间规划的核心是“多规合一”，不仅是规划类型的融合，更应该是各种规划手段、方法、思想的大融合。城市设计不仅是一种规划类型，更应该是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法，作为打造高品质国土空间的有效手段，要贯穿于国土空间规划的各层级、各阶段。坚持以生态美丽、自然原真、整体和谐为原则，对农业、生态、城镇空间内的各类人类活动进行引导控制，从平面布局到三维空间的营造，在不同维度进行空间设计研究，突出地域文化特征、民族文化特色和时代特色风貌，构建美丽国土空间。

3.1 厘“禀赋”找“问题”，查找现状空间的问题和特色。

厘清本底，找准问题。运用资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价（双评价）、国土空间现状分析与未来风险评估（双评估）的成果，摸清国土空间现状情况和问题，通过照镜子的方式，仔细查找现状国土空间利用中的问题，梳理出生态、农业和城镇空间布局与城市设计相关的空间形态、风貌特色、环境品质等方面存在的问题，从目标定位、空间组织、实施机制等方面提出解决方案和实施措施，做到有的放矢。

尊重历史，立足实际。整理当地重要文献、历史资料、县志等资料，加强对当地自然地理环境、民族特色、历史文化、建筑风貌等地域文化的梳理，提炼当地自然和人文禀赋。

分析问题，汲取教训。在新时期的国土空间规划中，需要直面原城市设计在编制、运用方面的经验教训，时常“回头看”，常总结，避免出现“穿新鞋走老路”的情况出现。

3.2 先“塑形”绘“轮廓”，优化全域国土空间格局。

整体统筹，协调推进。总体城市设计应与国土空间总体规划应同步开展，并单独编制总体城市设计专题研究或者总体城市设计专项规划作为总体规划的支撑，在发展目标战略、三线划定、总体空间格局、国土整治修复等方面，国土空间总体规划应吸收总体城市设计的相关研究成果。总体城市设计应从空间设计的角度统筹生产、生活、生态空间的衔接关系，优化生态、农业和城镇等功能布局，明确公共空间体系，塑造具有特色和优势的全域国土空间总体格局和结构形态，为国土空间总体规划中三线划定、城市发展方向、城镇布局、生态修复提供支撑和依据。

和谐韧性，安全可控。城市设计的编制过程中，要基于人与自然和谐共生的原则，充分考虑地质安全等风险隐患，优化城镇乡村与山水林田湖草等自然环境的整体空间关系，总体城市设计应基于实际提出空间开发保护的布局约束性条件和管控规则，增强国土安全韧性。

蓝绿相映，公共开放。总体城市设计应基于本地自然和人文禀赋，在完善城市功能组织的同时，加强自然与历史文化遗产和蓝绿空间的保护，研究城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等有关城市空间秩序的控制引导方案，提出总体风貌特色定位和划定重点控制区，提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和景观价值。

3.3 扑“粉底”描“眉目”，分区分类差异化管控。

全域覆盖，分区管控。城市设计范围应与国土空间规划相一致，不应只关注中心城区，应覆盖整个行政管理范围全域，从全域的角度思考城镇乡村与山水林田湖草的关系，对生态、农业和城镇空间进行全域全要素整体统筹，强化市县域整体空间秩序。协调国土空间规划的管控规则，城市设计在城镇开发边界内应实行“重点地段城市设计+管控导则”的管制方式，对城镇开发边界内的特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等进行详细控制引导，“并将城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中”[3]。开发边界外按照主导用途分区，应实行“选址引导+分区导控”的管制方式，按功能分区对建设行为、项目选址进行导则式控制引导，以实现城市设计全域覆盖。

分类引导，突出重点。涉及空间利用的各领域专项国土空间专项规划，应对按照“选址引导+分区导控”的管制方式，减少特定功能对自然、历史和人文环境的分隔、破坏和视觉影响。加强功能混合和空间复合利用，激发各类要素的空间活力。严格落实国土空间总体规划中风貌管控、安全韧性、生态设计策略和人工环境自然化等导控要求。在涉及空间利用的建设项目国土空间准入、规划选址等用途管制环节应体现城市设计思维，实现生态—空间—景观关系的一体化提升。“对于城市核心区和中心地区、体现城市历史风貌的地区、新城新区、重要街道、滨水地区、山前地区等其他能够集中体现和塑造城市文化、风貌特色的城市重点地段应开展重点地段详细设计”[3]，通过对建筑高度、体量、风格、色彩等要素的管控，控制建筑空间尺度、建筑组合，谋划片区公共公共空间布局，塑造城市特色风貌，将重点地段勾画成为城市的展示窗口和点睛之笔。

3.4 尚“国风”慎“烟熏”，延续历史文脉传承空间基因。

统筹上位，找准定位。城市设计应充分梳理和总结当地自然和人文禀赋，脚踏实地，探索真正适合城市的总体风貌特色定位。城市总体风貌特色定位应落实上位国土空间规划中主体功能区划、产业发展定位等要求，不片面的模仿，不一定都是“旅游天堂”“特色小镇”，也可以是“水果之乡”“野生菌之乡”，要与当地的社会经济发展方向相吻合、与实际自然资源禀赋相适应。

延续文脉，文化自信。城市景观风貌、建筑风貌、色彩等风貌控制中应避免“贪大求洋”，根据自身条件选择适合当地的“妆容”，避免照搬照抄外地“网红妆”，要利用还当地民族文化、传统文化中的特色资源，从中提取各类元素创造具有当地特色风貌特征，凸显“民族风”“生态风”“国风”。

3.5 少“遮瑕”提“高光”，城市治理塑造记忆空间。

直面问题，生态修复。对于城市设计研究中发现的现状国土空间规划利用问题，应通过城市设计技术方法探究其产生的原因，分析解决问题的方法和思路，而不是一遮了之。应通过土地整治和生态修复等方式，运用城市设计中大地景观、生态网络等景观环境设计的理念，按照“宜林则林、宜农则农、宜建则建”[4]的治理原则，提出废弃矿山、裸露山体、石漠化地区等“城市伤疤”的修复整治思路。

边界融合，动态展示。城市铁路、高速公路、主干道、进城道路等重要线性工程作为城市重要的动态展示窗口，应结合国土空间规划加强建设项目选址管理，考虑“看城”和“被看”的视线关系研究，一方面看城时要有利于展示城市整体形象和特色，并及时整治动线中的瑕疵，另一方面不能成为破坏和限制城市空间格局的因素。

留住乡愁，塑造记忆。按照“看得见山望得见水记得住乡愁”的要求，加强城市景观风貌体系构建，强化重要节点、地标、廊道等“高光”空间的营造，构建具有城市记忆的场所空间体系。

3.6 勤“补妆”勿“日抛”，久久为功一张蓝图绘到底。

强化体检与评估。城市设计成果应随着国土空间的评估调整及时“补妆”、及时调整完善，做到“一张蓝图绘到底”，避免换一任领导换一个风格。

融入“一张图”。将城市设计成果纳入到国土空间规划一张图中，同步实施，同步更新，特别是城市空间形态设计的相关要求，作为规划“三维”管控的重要依据。

实施监督检查。加强城市设计成果的实施监督检查，各级自然资源主管部门开展国土空间规划监督检查、实施评估时，应当加强城市设计实施督察和实施评估。

合理推进。要根据自身经济社会发展水平、社会经济条件和城市管理需要，科学确定编制时序，因地制宜，久久为功，逐步推进，避免大干快上。

4.结语

城市其实跟我们每个人一样，有自己的特点，也会有高矮胖瘦，有不同的城市病，也需要打扮，城市设计手段就是我们自然资源管理者、规划师装扮城市最好的画笔。我们要将城市设计贯穿于国土空间规划全过程，对城市做全方位的造型，可以通过“微整形”优化城市的一些缺陷和不足，但切忌照搬照抄的“复刻整形”；除了注重中心城区的面部妆容，更应该关注山水林田湖草全域的整体造型，为城市量体裁衣，可以是民族盛装、民族国风，也可以现代时尚、异域风情。

通过自然资源管理者、规划师等造型师的打造，形成整体空间的结构优化形态美，生态系统的和谐持续的自然美，历史民族文化传承的内在美，景观风貌特色的个性美，公共空间体系完善的和谐美，最终实现高品质国土空间的积极塑造。