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  • 新时代省级国土空间规划的特性与构建——基于广东省的实践探索

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    导读

    国土空间规划作为生态文明时代的时空新秩序,在省级层面国土空间规划的内涵怎么理解、发挥什么效用、解决什么问题、如何科学构建等问题亟需进一步探索。《新时代省级国土空间规划的特性与构建——基于广东省的实践探索》以广东省国土空间规划编制为契机,对省级国土空间规划的内涵、特性及构建路径进行探讨,全文刊登在《城市规划》2020年第11期23-29,37页。

    1、新时代省级国土空间规划的内涵

    国土空间规划脱胎于生态文明体制改革,中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案,即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代。《若干意见》明确指出,国土空间规划是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,生态文明建设优先理应成为国土空间规划的核心价值观。

    国土空间作为人类生产生活和自然资源要素的载体,由人类社会系统与生态系统相互作用而成。如何在时空上协同社会经济发展与生态环境保护、促进人与自然和谐共生是国土空间规划必须回答的问题。国际上有很多理论都对人地系统耦合进行了研究,景观生态学作为一门横跨自然和社会科学的综合学科,强调一定尺度的空间异质性、空间的格局与过程,以及人类社会系统与生态系统在时空上的耦合关系,与省级国土空间规划构建存在相互关联性。景观生态学“时空尺度—等级关系—功能结构—景观连续性”为国土空间规划提供机理认知,“空间异质性—格局—过程—人地耦合”研究路径则为国土空间规划构建提供了的实践理论框架。

    省级国土空间规划与景观生态学的逻辑关联

    在省级国土空间规划构建中,需要立足于空间特性,从时空尺度及等级关系上明确省级国土空间规划在“五级三类”国土空间规划体系框架下,省级国土空间规划的战略性、协调性、综合性和约束性怎么发挥效用,如何保障国家战略自上而下贯通实施、综合统筹省域自然资源全要素开发保护、协调市县空间开发保护诉求、统筹各类涉及空间的专项规划及市县国土空间规划。将生态优先、坚持人与自然和谐共生作为核心价值理念,将空间格局与空间过程作为国土空间规划的核心内容,综合考虑生产、生活、生态各功能空间的特征及相互作用,厘清山水林天湖草各自然资源要素与社会经济要素的复杂关系,将统筹好人类社会系统与自然系统的时空耦合、实现人与自然的和谐共生作为国土空间规划的核心目标。

    2、省级国土空间规划的四个基本特性

    (1)战略性:对重大战略作出空间响应。省级国土空间规划需要对主体功能区、区域协调等国家重大战略作出空间响应,发挥好空间开发保护方面的基础和平台功能,为国家、省确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。

    (2)综合性:统筹省域全要素空间治理。省级国土空间规划需要从保护类要素的底线刚性管控,发展类要素的空间供给保障,低效和受损性要素的整治与修复,各类要素的使用和管理规则四方面加强要素统筹。

    (3)协调性:统筹多层面价值空间需求。省级国土空间规划需要加强跨行政界线功能区的差异化空间引导,综合平衡各专项领域的空间需求,协调各城市发展空间诉求。

    (4)约束性:有效传导国土空间管控要求。省级国土空间规划需要在纵向落实国家重大战略及各类约束性、预期性指标,并为下层次国土空间规划的规划内容提供依据;在横向制定需要细化各类专项规划的编制清单,以编审要点及合规性审查机制保障规划横向传导。

    3、基于新时期空间逻辑导向的广东省国土空间规划构建

    省级国土空间规划构建应聚焦省级、省域规划基本特性,将围绕过程、格局、关系的空间基本逻辑贯穿始终,协调国土空间“时空人事”,把脉时空发展阶段与趋势,明确空间格局与空间要素,统筹人与自然的时空耦合关系,厘清纵向横向规划管理事权。

    (1)将“空间逻辑”贯穿规划编制框架

    广东省国土空间规划编制强调将空间基本逻辑贯穿规划编制框架,按照城镇、农业、生态、海洋“四空间”+魅力岭南、基础设施支撑“两体系”+大湾区、跨省域两个重要区域尺度“两协调”进行谋篇布局;在基础研究中关注各类空间发展过程与趋势,在规划成果中创新空间规划的语境,明确各类空间及体系的空间格局、管控要素、用地规模、布局指引、指标约束、重点项目、管控要求、战略预留及空间保障政策等。

    广东省国土空间规划编制框架

    (2)时空过程导向:

    落实阶段性发展战略,顺应时空发展趋势

    一是将国家赋予广东的重大战略具体化为目标愿景与开发保护格局。落实国家赋予广东的重大战略,提出广东省在国土空间规划导向下的发展愿景、总体定位以及国土空间开发保护目标。并区别于发展话语体系下的战略设定,从陆海统筹、对流促进、存量优先、品质提升、协同治理等方面提出国土空间开发保护战略。

    二是把握城镇化发展阶段与人口变化趋势。尊重人口向优势区域集中的客观规律,正视城镇化发展阶段客观存在的区域差异性。在高度城镇化地区,区域城镇空间组织形态上要适应“候鸟式人口”需求;在生态发展功能地区,区域城镇空间组织形态上要避免对生态空间侵扰,提升中心城区人口和产业承载能力。

    三是把握经济发展阶段与产业结构变化趋势。顺应广东省经济发展动力从“规模要素驱动”转向“多维度创新驱动”,经济发展对土地的需求在相对量上呈合理的下降等趋势,着力引导产业园区提质升级,重点推动珠三角村级工业园改造。同时预判随着传统制造业的转型,以运输大宗商品为主要功能的港口码头建设将趋于稳定,海岸线的布局需进一步优化,生态功能将增强。

    (3)空间格局导向:

    构建四层次省域空间格局,明确四类型区域性空间传导要素

    一是明确“总体格局—功能分区—管控底线—支撑协调”的省域空间格局。立足广东省自然地理格局,统筹山水林田湖草全要素,以国土“三调”和“双评价”为基础,明确总体开发保护格局,落实主体功能区制度,加强底线管控。二是明确“保护、开发、利用、修复”区域性空间传导要素。在保护方面,将重要生态要素纳入生态红线管控,并“名录化”予以传导。在开发方面,强化重大线性工程的落地保障,将规划期内需要建设的重点项目与重大工程“项目化”予以传导。在利用方面,规划建设“绿道+古驿道+碧道”自然文化遗产省域游径网络,形成连续、完整的区域开放空间体系。在修复方面,以流域、海湾为自然单元,统筹各类生态要素,推进国土综合整治与生态修复。

    广东省省域空间格局示意

    (4)人地耦合导向:

    统筹三个空间尺度的耦合关系

    一是功能区域耦合,落实功能区战略定位。顺应广东省自然地理格局,以功能区战略定位为引领,落实“一核一带一区”区域发展新格局。针对珠三角、沿海经济带东西两翼等城镇发展优势地区以都市圈、一体化建设提高资源要素流动效率,针对生态功能区以大集中、小分散据点式空间组织减少对生态空间的侵扰。

    二是自然单元耦合,以自然单元推动系统性生态修复。考虑自然生态的系统性、连续性、连通性,以“河湖流域—山体山脉—河口海湾”等相对完整的自然单元为基础,推进山水林田湖海系统修复。顺应流域上下游的生态过程和生态联系,统筹推进山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游生态系统修复。

    三是城市内部耦合,以“三导向”推动空间布局调整重构。以生态空间优化为导向,城镇开发边界外加强生态空间分级管控与存量腾挪,城镇开发边界内加强亲民蓝绿空间增补;以产业空间集聚为导向,划定工业用地控制线与产业集中发展区,通过用地空间腾挪提高产业空间集聚发展效益;以生活空间提质为导向,保障公共服务设施与公共绿地配套。

    (5)实施管理导向:

    促进规划能用、好用、管用

    一是在纵向上强化省级事权的规划实施保障。将一级政府、一级事权、一级规划原则落到实处,在省级层面重点管好“刚性底线+规划指标”,实现3条控制线落地;重点保障“重大项目+基本民生”新增空间需求,对基础教育、基本医疗、基本养老设施空间规模需求做到应保尽保、刚性管控;重点协调“供需关系+增存关系”,落实建设用地总量和强度“双控”要求,优化增量建设用地的配置,加强对存量建设空间再开发的差异化引导。

    二是在横向上发挥总规对相关专项规划的指导约束作用。以目录清单机制做好源头管控、以编审要点做好过程管控、以“一张图”衔接做好成果管控。各相关专项规划涉及空间利用的内容通过国土空间基础信息平台逐级传导到地方并落实到详细规划,实现空间规划实施的“多规合一”。

    4、结语

    当前,省级国土空间规划的方向定位、框架内容、编审要点已基本明确,但编制实践仍处于不断探索的过程中。广东省国土空间规划编制工作虽然已经构建起了基本框架与主体内容,但能否在省级层面落实好国家治理体系和治理能力现代化及自然资源行政主管部门“两统一”职责要求,能否满足生态文明新时代新的时空之序职称要求,能否发挥好省级国土空间规划承上启下、统筹协调的作用等问题仍需要深化研究。

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