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    国土空间规划八大技术模块之一:双评估与双评价

    作者 : 自然资源达人 本文共12713个字,预计阅读时间需要32分钟 发布时间: 2020-12-13 共813人阅读 已收录

    导读

    在新时期国土空间规划体系建立的背景下,各级地方政府、行业学者专家都在积极探索。本文结合多年的项目实践经验和国土空间规划最新的政策要求,借鉴行业内具有科学性、前瞻性的探索,对国土空间规划的重点工作领域及核心技术方法进行初步的思考与探索,总结为八大技术模块:(1)双评估与双评价;(2)发展目标与指标体系;(3)国土空间格局;(4)资源保护与利用;(5)国土综合整治与生态修复;(6)国土空间优化与品质提升;(7)支撑保障体系;(8)实施监测。

    双评估

    1.现状评估

    2019年5月9日,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,分级分类建立国土空间规划,明确各级国土空间总体规划编制重点,强化对专项规划的指导约束作用,在市县及以下编制详细规划。国土空间开发保护现状评估工作将贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的重大部署,成为提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。评估工作将及时发现国土空间治理问题,有效传导国土空间规划重要战略目标,开展国土空间规划编制和动态维护,做好规划实施工作。

    1.1评估原则及要点

    以目标导向、问题导向、操作导向为原则开展评估

    评估工作要体现底线要求,反映对生态文明的贡献;要科学评估规划实施现状与规划约束性目标的关系;要客观反映国土空间开发保护结构、效率和宜居水平;要着力发现规划实施中存在的空间维度“重量轻质”、时间维度“重静轻动”、政策维度“重地轻人”等突出矛盾和问题;要结合技术指南要求,统筹兼顾,构建科学有效、便于操作、符合当地实际的评估指标体系。

    专栏1-1 《大鹏新区“多规融合”研究》

    结合大鹏实际,本次研究重点梳理了城市规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划和海洋功能区划等四个法定规划。分析了我国“多规”具有组织编制主体不一致、信息平台不统一、目标差异显著、核心管控内容交叉、用地布局不一致、实施管理各有侧重的现状特征。

    城总规与法定图则(控规)差异分析图

    以指标体系为基础,结合当地实际动态开展评估

    以指标体系为核心,结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法,切实摸清现状,在底线管控、空间结构和效率、品质宜居等方面,找准问题,提出对策,形成评估报告。同时,依据国土空间开发利用现状评估指标,获取相关数据,定期或不定期开展重点城市或地区国土空间开发利用现状评估,为国土空间规划编制、动态调整完善、底线管控和政策供给等提供依据。

    上下结合开展评估

    国土空间开发保护现状评估一是满足国家自上而下的治理,服务于国家统治需要。二是营造宜居宜业的环境,实现自下而上的治理。评价要从顶层设计上合理划分不同层级政府的事权,目的是促进空间治理的高效化和精细化,同时也顺应空间治理地方化的趋势和需要;在评价指标体系构建上也要体现自下而上、以人为本,融入宜居宜业的相关因素;现状评估需要由以往层层下达指标向“上下结合”转变,由逐级控制的指令性、计划性管理向更多发挥地方各级政府管理主动性转变;同时,现状评估与国土空间规划联动进行,包括时间节点衔接、数据衔接和成果的及时反馈。

    1.2评估指标体系构建

    六维度出发构建评估指标体系

    以高质量发展要求下高品质的国土空间为导向,评估工作在指标设置上充分反映了底线管控、结构效率、生活品质为主导,同时结合安全底线的思维和五大发展理念的评估思路,在评估基本指标为核心的基础上,参考评估推荐指标,结合地方实际建立指标体系。

    表1-1 市县国土空间开发保护现状评估——基本指标

    专栏1-2 《宁化县国土空间开发保护现状评估》

    宁化县城市发展目标为“客家朝圣中心、闽西北红色旅游城市、闽赣边界中部中心城市、生态宜居工贸城市、文化旅游园林城市”,产业发展逐步向创新、绿色转型,城市建设逐步向生态、宜居发展。因此,有关创新、绿色生产、生态保护、宜居宜养、文化保护的推荐指标应优先予以保障。

    宁化县现状因无机场、大学、轨道,且未划定增长边界,因此,涉及到的相关指标将不纳入宁化县国土空间开发评估体系中。

    据此,综合考虑城市发展需求和指标获取可能性,本次评估从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”六个维度审视全局,选取了74项指标,指标分布为在28项基本指标中获取26项,60项推荐指标中获取43项,另外根据宁化县的地方特色新增指标5项,分别为“红色文化遗址保护个数”、“地质灾害点个数”、“自然保护地面积”、“实际利用外资”和“工作日平均通勤距离”。

    县域2018年遥感影像图


    县域土地利用现状图

    结合地方实际完善评估指标体系

    结合地方目标理念、定位与任务,结合现有规划及实地调研状况,整合区域发展优势、深度分析困境,从自然资源、生态环境、产业特色和文化特色等方面出发,增加相关特色指标,丰富评估指标体系,形成地域特色化、合理准确的指标体系。

    专栏1-3 《将乐县国土空间开发保护现状评估》

    以《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》提出的6大维度、28项基础指标和60项推荐指标,结合将乐县目标理念、定位与任务,增加自然资源、生态环境、产业特色和文化特色相关指标形成评估指标体系。

    将乐县国土空间开发保护现状评估指标体系图

    1.3资料数据收集和分析

    收集连续数据进行现状评估

    评估的资料收集,包括规划成果、现状数据和社会大数据,应充分收集评估所需的规划成果、现状数据及社会数据等资料,分析多年连续的数据以反映指标变化趋势并注重自评估工作起每年的指标数据连续积累。

    重点考虑和保障数据、模型和算力

    数据方面,要形成数字化成果获取、处理、存储、共享交换各环节和多主体间的良好生态系统;评估模型方面分为通用模型和研究模型两类。通用模型通过商业采购或用等价交换的方式来实现快速收集,并尽快用于评估工作;研究模型则是针对本地特征和规律发现的,使用中有区域适用性的相关模型,需要进行较长期的投入后才能使用;算力是海量数据分析与评估价值能否实现的保障,一方面需要通过硬件提升,另一方面要通过大数据分析算法的优化来实现。

    结合新技术多元化数据获取

    国土空间开发保护现状评估工作在数据上由各市县自然资源和规划局牵头,统筹各相关部门全力配合评估单位汇整最新的官方权威数据,不仅包括统计年鉴、地理国情普查、各专项公报和调查数据,还包括相关部门日常管理中的动态监测和监管数据。同时,技术单位可采用新技术辅助收集,如借助POI、手机信令、地铁刷卡等大数据获取人口岗位等数量或分布。

    1.4监测分析评价

    进行多维度监测分析

    采用空间分析、差异对比、趋势研判的方法开展监测分析:从《技术指南》中要求的六个维度出发,运用空间分析、差异对比和趋势研判方法开展监测分析。其中,空间分析是利用现行专项规划及国土调查的数据成果进行分析;差异对比是将项目地与周边同等级城市进行横向对比;趋势研判则是利用当地连续多年的各项数据对未来发展趋势进行判研。

    “目标—区域—时间—空间”四大维度分析评估:从目标维度,梳理对比多项规划和相关政策文件的目标体系;从区域维度,选取合理比较对象对比分析评价体系内数据,明确自身优势和缺点;从时间维度,以动态发展的视角,结合多年连续数据,评估趋势走向;从空间维度,评估设施空间可达性和覆盖率,保障规划的公平性和促进设施使用效率最大化。

    采用“阶段实施评估+年度运行监测”评估机制

    阶段实施评估要坚持底线约束,系统开展规划实施评估和风险评估。包括对发展现状(资源本底、建设情况等)、对目标和指标体系进行纵横向对比评估以及对规划落实、执行等政策评估;年度运行监测则要以人民为中心,动态监测并实时反馈规划实施与城市运行中的问题,从成熟度、匹配度、协同度、运行效率四个方面评价城市运行状况。

    多尺度时空对比分析和大数据图表分析评估方法

    多尺度时空对比分析包括现有规划对比、国家省级标准对比、自身发展趋势评估以及与其他先进市县对比分析;大数据图表分析主要包括指标完成情况和规划实施的评估分析。

    1.5评估成果

    评估成果信息化

    评估成果包括电子文档和指标空间数据,将纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。同时形成评估专题数据库和可视化平台,实现城市运行的精细化监测。

    评估成果多方应用

    评估成果首先服务于国土空间规划编制工作,支撑国土空间规划编制及动态调整,有助于厘清城市发展目标,揭示了底线管控、结构效率、生活品质等方面的问题及不足,为开展国土空间总体规划及专项规划的编制修订夯实了基础;其次要实现行业内外共享、为政策制定提供支撑,提出政策建议、配置政策资源、检验政策成效的重要依据;同时促进国土空间公共服务、综合整治及生态修复等要素有序配置。

    评估成果动态反馈

    明确现状评估的目的是促进空间治理的高效化和精细化,同时也顺应空间治理地方化的趋势和需要。因此评估的成果要形成实时的动态反馈,便于及时发现国土空间开发保护存在的主要问题和潜在矛盾。

    1.6小结

    (1)评估数据需要尽量采用连续多年数据,获取的手段需要多元化。评估数据包括现状数据和社会大数据,尽量分析近年连续数据并形成数据处理、存储等各环节的良好生态系统。数据可采用新技术如POI、手机信令等辅助收集。

    (2)评估指标体系的建立以评估基本指标为核心,参考评估推荐指标,结合地方实际。在构建指标体系时,需要依据国土空间开发保护现状评估工作要求,以部里下发的28个基础指标为重点,结合推荐指标(60项),形成能够反应当地特点的、科学有效的、便于操作的、全覆盖、可落实的评估指标体系。

    (3)评估分析要从多维度进行,建立评估模型。评估主要从竖向的目标、区域、时间、空间等维度、横向的周边同级城市对比以及连续多年变动的数据进行趋势研判分析。

    (4)评估成果要动态更新、及时反馈,与国土空间规划对接。现状评估工作需定期或不定期开展,形成动态评估成果,与国土空间规划同步衔接。

    2. 现有规划评估

    2019年5月9日,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。

    国土空间规划实施评估应全面贯彻党的十九大和十九届三中全会会议精神,严格落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求,有效提升规划的科学性与战略性,按照自然资源部关于市县国土空间总体规划编制工作的总体思路,对现行各类空间规划的实施情况开展评估,全面摸清家底、深入分析现状、查找主要问题,为开展市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础。

    2.1评估必要性

    科学精确的规划评估为市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础

    国土空间现有规划评估工作是贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[10]的重大部署,成为提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。现有规划实施评估是对各类空间规划实施一定阶段的动态反馈,科学精确的评估结论是新一轮空间规划编制的重要依据。

    现状空间规划评估是空间规划体系调整、评估体系转型的现实需要

    规划实施评估是城乡规划体系中具有明确法律地位的重要内容,但随着空间规划体系的重构,国土空间规划取代原有城市总体规划和土地利用总体规划,传统实施评估方法体系和价值作用亟需应对转型。

    2.2评估目的

    总结现有规划的实施成效和不足,为国土空间规划编制提供支撑

    一方面梳理城市空间形态历史演进和发展轨迹,提取城市空间形态的结构性要素,了解城市发展历程,在现代城市规划建设中把握传统与现代的关系;另一方面结合当前城市人口、用地、产业等数据分析,评估规划实施效果,研判城市规划与城市空间扩张及用地结构的契合度,审视近五年来城市空间发展的成效和问题,分析原因,提出相应对策,为新一轮规划编制提供有力支撑。

    承接国土空间规划编制,为城市发展趋势提出新战略

    全面梳理周边区域城市群、国家、省市等上级机构对自身城市建设发展的新要求,以城市自身远景发展目标为依托,分析现行各类空间规划与未来发展的新形势、新战略、新要求是否相适应,在尊重城市发展规律前提下,提出适应自身发展的新战略。

    2.3评估对象选取

    评估对象取决于评估内容,根据内容的需要选择相应的规划

    在评估对象上,虽然没有现行法定的国土空间规划,但可以用与国土空间规划编制内容相关的若干规划来替代。评估对象主要选取涉及空间类的中长期规划,以土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划等为主体、以市域、县等专项规划为必要补充。

    基于多规合一视角,对现行各类空间规划进行梳理分析

    回顾现行各类空间规划,包括城市总体规划、土地利用规划以及其他重要专项类空间规划的要点。现行城市总规主要梳理规划的期限、定位、战略、规模、城市性质、空间结构、交通等核心内容,并对城市空间的演变情况进行分析;现行土规主要梳理规划的期限、主要目标、耕地与基本农田保护、城乡建设用地安排、中心城区土地利用控制、重大工程项目等核心内容。现行其他重要专项类空间规划主要梳理地方认为有必要进行规划实施评估分析的各类空间规划核心内容,并分析现行规划实施主要成效和问题。

    专栏2-1 《深圳市近期建设与土地利用规划年度实施计划创新研究》

    基于当前经济社会的背景,更好的实施城市规划和土地利用总体规划,此研究基于问题导向和目标导向,回顾了年度计划的发展历程,进行年度计划实施评估,并对深圳面临的新形势和新要求的政策解读,明确年度计划改革和创新的方向。

    制度改革创新体系图

    因地制宜选择评估对象,建立“通用型+特色型”的评估指标体系

    按照“约束性-预期性-体征性”逻辑构建统一的“通用型”指标体系。“约束性、预期性”指标主要落实国家、省层面战略和政策要求以及管控要素。“体征性指标”是监测城市运行情况,主要反映社会发展或相关建设运行效率的指标。此外,对标区域的战略定位和发展目标,基于区域自身特色,选取“特色型”指标。

    2.4评估分析方法

    从编制、过程、效果三个方向展开评估

    规划编制评估是在规划编制过程中、规划方案付诸实施前,针对规划编制成果所做出的评估。其核心问题是评判制定规划的程序和文件是否合理,具体包括备选方案评估和规划文件分析;规划实施过程评估是对规划实施的过程进行分析;规划实施效果评估方面,通过比较规划实施所达成的目标与规划所设定的目标评估规划的实施效果,作为评估规划是否成功的依据。

    专栏2-2 《顺德区近期建设规划(2016-2020)》

    从分析发展形势和任务入手,全面评估城市总体规划(社会经济发展主要目标、城市发展规模、城市空间格局、公共服务设施等内容)、“十二五”近期建设规划(城市建设指标、城市发展规模、近期重点地区建设等内容)及总规与土规建设用地差异,对规划实施不足的成因进行分析,明确“十三五”发展重点,统筹、创新发展需求。

    现状建设用地与总规禁建区叠加分析图


    “十二五”规划与总规对比分析图

    从规划实施效果和规划方案合理性两方面进行评估

    规划实施效果评估包括战略目标评估、发展格局评估、要素配置评估、国土综合整治与生态修复评估、实施措施评估;规划方案合理性评估分为区域发展的新形势与新要求分析和规划方案与未来发展适应性评估。《宁化县现有规划评估报告》中,评估对规划实施效果和规划方案合理性进行评估,并对国土空间规划编制提出建议。

    专栏2-3 《宁化县现有规划评估报告》

    为总结现有规划的实施成效和不足、承接国土空间规划编制,宁化县开展现有规划评估。评估以《宁化县城市总体规划(2006-2020)》、《宁化近期建设规划(2011-2015)》、《宁化县土地利用总体规划(2006-2020)》以及《宁化县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为主,兼顾林业、环保、水利、教育、医疗、市政等专项规划共23个现有规划,对规划实施效果进行评估。

    现有规划评估包括了规划实施效果评估和规划方案合理性评估。其中,规划实施效果评估包括战略目标评估、发展格局评估、要素配置评估、国土综合整治与生态修复评估以及实施措施评估。规划方案合理性评估包括对区域发展的新形势与新要求分析和规划方案与未来发展适应性评估。通过两个维度的评估对现有规划方案存在问题进行小结,并从战略与目标、国土空间格局、资源统筹保护利用、国土综合整治生态修复、国土空间优化和品质提升、支撑体系和实施保障七大角度提出国土空间规划编制建议。

    技术路线图

    以多规合一为视角进行规划评估

    以城市总体规划和土地利用总体规划为主体,兼顾各类专项规划和其他行业规划,从范围、期限、目标、规模、空间管制、技术标准、用地布局等方面进行对比差异分析,重点对用地布局进行差异性图斑比对。

    专栏2-4 相关案例在“多规融合”视角的研究

    一、《大鹏新区“多规融合”研究》

    对多个现有规划进行四大方面对比评估。在已有城市规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划“三规合一”的基础上,重点结合生态文明、全域旅游、陆海统筹、环境安全方面的四个特色,对现有规划(以大鹏新区国民经济与社会发展规划、深圳城市总体规划/法定图则、龙岗片区(含大鹏新区)土地利用总体规划(调整完善方案)、广东省海洋功能区划四大法定规划为主)进行规划目标、规划空间布局、规划管制分区和管理实施机制四个方面的对比评估,找出现有规划之间存在的矛盾和问题。

    技术路线图

    二、《广州市萝岗区“三规合一”规划(2010-2020)》

    通过在一个“多规协同”信息平台上的空间叠加和量化分析,寻找现状建设和已有规划中存在的主要问题和差距。通过制定统一的空间数据标准、数据共享协议及网络互连方式等,将环保、文化、教育、体育、卫生、农业、林业、园林、水务、交通、电力、消防、城市管理等部门涉及的空间要求的信息要素融合,建成统一的“多规协同”信息联动平台,并通过叠加分析及时发现并消除“多规”的差异,为部门审批提供决策支持。

    技术线路图

    聚焦现状问题挖掘,构建分析逻辑

    以五大发展理念为统领,以四个标尺为依据,通过自身发展的纵向对比、与原规划目标的对比、与国家相关标准和要求的对比、与先进城市的横向对比,识别城市发展的成绩和问题。并深挖治理层面的根源,提出相关优化建议。

    图1-1 评估分析方法思路图

    2.5小结

    (1)现有规划评估主要针对各类空间规划进行对比评估。评估要求从多规合一的角度对现行各类空间规划回顾,包括城市总体规划、土地利用规划以及其他重要专项类空间规划的要点,并从规划目标、规划空间布局、规划管制分区和管理实施机制四个方面进行评估。

    (2)评估对现有规划的“前”、“中”、“后”三个部分进行分析。现有规划实施评估包括规划前期的编制评估、规划中期的实施过程评估和规划后期的实施效果评估三大方向。

    (3)由传统城市总体规划的蓝图传导模式,向蓝图与指标结合的传导方式转变。从传统的图斑比对式的评估,转向基于指标传导体系的要求,更加重视对空间规划的指标选择与完成情况的评估。

    (4)规划评估要借鉴历史,面向未来,有效处理好问题导向和目标导向两个维度。问题导向就是摸清家底,在对接三调用地分类标准的基础上,对现行空间规划实施效果进行评估,对现行空间规划进行交叉评估,总结经验、发现问题。

    目标导向就是明确方向,以国土空间规划的内容和逻辑梳理现状,从布局、指标、项目等方面为国土空间规划提供建议,为实施监测奠定基础。

    (5)重视现有规划评估的公众参与。规划实施评估过程中,公众对于规划实施情况的评价和建议可以使评估成果更有效更理性更公平公正。

    (二)双评价

    资源环境承载能力是指一定地域范围内资源环境要素能够支撑的人类活动的最大规模。其中,资源环境承载能力评价主要包括农业生产承载规模评价和城镇建设承载规模评价。

    国土空间开发适宜性评价是指在维系生态系统健康前提下,综合考虑资源环境要素和区位条件,特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。国土空间开发适宜性评价主要包括生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价和城镇建设适宜性评价。

    “双评价”的评价原则、技术流程和方法等都以《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)》为基础。


    图2-1 评价工作流程图

    1. 评价原则

    生态优先:突出国土空间的生态保护功能,识别生态系统服务功能极重要、生态极敏感区域,确保生态系统完整性和连通性。

    科学客观:加强与相关专项调查评价结果的统筹衔接,定量方法为主、定性方法为辅,客观全面地评价资源环境禀赋条件、开发利用现状及潜力。

    因地制宜:在强化资源环境底线约束的同时,充分考虑区域和尺度差异。

    简便实用:在保证科学性的基础上,精选最有代表性的指标。

    2. 评价要求

    2.1以国土空间规划数据底板为基础进行“双评价”

    以自然资源调查监测数据为基础,采用国家统一的测绘基准和测绘系统,整合各类空间关联数据,建立全国统一的国土空间基础信息平台。以国土空间规划数据底板为基础,结合各级各类国土空间规划编制,同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设,利用相关模型支撑,辅助分析自然资源禀赋和生态环境本底情况,辅助分析国土空间进行生态保护的重要程度及农业生产、城镇建设的适宜程度。

    2.2市级“双评价”分析当地自然地理格局

    研究当地气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征,分析自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系,开展市级“双评价”工作,明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间,提出国土空间优化导向。

    2.3建立“双评价”单位传导机制

    在市级层面,结合省级评价基础,重点细化评价单元、提高评价精度,栅格数据宜采用30米×30米或更高精度。在县级层面,可在省级和市级评价的基础上,使用市级评价数据,重点围绕划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,划定用途管制分区,优化国土空间格局。

    3. 评价指标体系

    3.1以《指南》基础,结合实际建立指标体系

    三大功能:生态保护、农业生产以及城镇建设。

    七大要素:土地资源、水资源、气候、生态、环境、灾害以及区位。

    资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指标体系图

    3.2针对各类地域功能的成因制定评价指标体系

    对任何一个自然环境承载能力的评价和地域功能适宜性的评价,都需要基于不同的地域功能构筑不同的评价指标体系。构建评价指标体系,须以各类地域功能的成因因素解析为基础,把影响该地域用地功能发生和演变的主要因素纳入评价和识别指标体系当中。

    3.3以评价目的为基准选取评价指标要素

    以评价目的为基准,选取评价要素以判别适宜建设用地,资源承载力主要包括水资源承载力和土地资源承载能力。其中,土地资源承载能力主要进行建设用地适宜性评价,要素包括高程、工程因子、坡度、坡向、地形起伏度等内容。

    专栏3-1《广州市功能区分类体系和规划框架思路研究》

    研究将承载力评价分为资源环境承载力、交通及设施承载力和人居环境承载力。其中,资源环境承载力评价指标体系包括坡度、高程、林地分布、农田分布、大气污染指数、自然灾害危险性和水域七大要素。规划中开发适宜性评价以主导产业用地适应性评价为主,为识别土地使用性质、区分拓展开发区和提升开发区作出评价。

    承载力评价指标体系



    坡度分析图+高程分析图+林地分析图+农田分布图+水系分布图

    3.4选取四大类生态因子形成评价指标体系

    用地适宜性评价可以以生态学为基础,从可持续发展的角度,根据城市、工业、农业、建筑等各项建设的需求,分析土地质量的供给能否满足社会经济和城市发展的需求,实现生态化发展。

    将对城市生存运行起关键作用的生态因子分成四大类,分别为地理因素、生态因素、自然景观因素和人文因素,结合当地本底资源形成评价指标体系。

    表3-1 土地生态适宜性评价分析单因素分级标准及权重表

    4. 评价方法

    4.1把握承载力评价和适宜性评价的串联递进关系

    双评价的步骤应当依次开展资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价。其中涉及海域的,还要开展陆海统筹。不同功能指向和评价尺度,是要采用差异化的指标体系。

    资源环境要素单项评价的评价方法主要有两种。一是根据判别矩阵叠加分析的方法,评价要素包括土地资源、水资源、城镇建设功能指向的海洋资源、环境、灾害要素;另一个方法是根据经验公式计算后进行分级,包括农业生产功能指向的海洋资源、生态要素(除海岸防护重要性和海岸侵蚀敏感性外)的评价。在资源环境要素单项评价结果的基础上,分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能,开展资源环境承载能力集成评价。最后,在资源环境承载能力集成评价结果的基础上,分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能,开展国土空间开发适宜性评价。

    4.2评价技术方法和指标融入本地特色元素

    目前的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(征求意见稿)》是针对全国的通用评价技术导则,只推荐了主要要素功能评价的技术方法,具体评价因子及分级阈值的选择需要进一步优化与调整。因此市级“双评价”工作开展需要结合当地实际情况选择适宜的评价因子以及相应的分级阈值,才能更好地体现本地资源环境特征,更好支撑市县级国土空间规划。

    4.3资源承载力分析:以GIS搭建自然要素3D模型

    基于 GIS 技术,对区域资源环境承载力评价,推进土地资源节约集约利用,提升综合承载力,促进水资源供需平衡。在综合分区规划引导过程中,以区域资源环境承载力评价为基础,合理引导,立足保障,促进科学发展,提高资源环境综合承载力,使人口、资源与环境协调发展,获取最大的社会、经济和生态效益。

    专栏4-1 《河源市城乡总体规划(2009-2020年)》

    资源承载力分析包括水资源承载力和土地资源承载能力。水资源承载力除了考虑地区人均水资源拥有量以外,还需要考虑对外供水限制因素。土地资源承载能力采用GIS软件平台,对河源城市规划区进行分析,建立山地城市自然要素3D模型进行建设用地适宜性评价。评价要素包括高程、工程因子、坡度、坡向、地形起伏度、河流水系、植被覆盖、基本农田等内容。

    城市规划区高程与工程因子分析图

    4.4三大维度评价为主,综合分析国土空间开发

    国土空间开发适宜性评价主要包括生态保护重要性评价、农业开发适宜性评价和建设开发适宜性评价。此外,结合当地资源、用地等特征,可增加相应内容的评价指标体系,如对历史文化保护需求突出的区域,可增加文态空间评价。结合生态保护重要性、农业开发适宜性和建设开发适宜性的评价结果,对整体区域国土空间开发进行综合分析,包括优势短板、空间格局特征、开发风险和开发潜力的分析。

    5. “双评价”成果及应用

    5.1“双评价”成果形成三层次结论

    “双评价”的本质是对区域资源环境特征认知的工具与方法,最终出口应加强结论的分析,分别形成“承载压力-承载能力-承载潜力”和“分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”的三层次结论,提升对空间规划的支撑作用。

    “承载压力-承载能力-承载潜力”:承载压力,客观分析区域各类资源要素利用情况,刻画现状资源环境承载压力;承载能力,确定各类要素在不同功能指向下资源环境承载能力等级和集成结果的空间分异特征,对标分析承载能力的优势与短板,总结区域资源环境禀赋特征与影响因素;承载潜力,综合现状承载压力和承载能力,并针对国家和区域发展战略调整,分析不同情景下(如调水工程、技术进步、生产生活方式转变等)区域资源环境承载能力的变化。

    “分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”:分区等级划分,划分生态保护重要性等级分区,农业生产、城镇建设适宜性等级分区,并刻画其空间格局特征,结合价值判断对同一空间“双宜性”或“多宜性”的情况进行分析;问题风险识别,对比分区结果与用地现状,识别国土空间开发保护的问题和风险,解析三类功能空间未来优化调整方向,提出国土综合整治的路径与措施;开发潜力分析,结合承载能力约束,分析未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间规模与布局。
    《支撑国土空间规划的“双评价”技术解读与思考》,深圳市城市规划设计研究院有限公司。

    5.2利用“双评价”科学评估国土开发保护底线极限

    在宏观空间尺度上,资源环境承载力评价反映各区域上不同资源环境要素的承载本底、状态、警情及趋势等差异,迫使国土空间规划回避“高承载”空间,在一定程度上倒逼国土空间规划对部分“高承载”区域的空间保护。

    在微观上,资源环境承载力评价能够掌握局域空间内资源环境系统的支撑力与人类活动的压力,提供了管理部门对资源环境系统或人类系统的管理线索,推动“早出现,早治理”和“谁严重,先治理”的治理时序,推动国土空间治理与规划对区域空间的有序保护。

    国土空间适宜性评价既是国土空间规划“三区三线”划定的基本步骤,更可为城镇、交通、产业、农业、生态等综合开发格局优化调整和空间布局提供依据,侧重对国土空间规划的“空间开发”探索。在宏观上,国土空间适宜性评价旨在探索需符合空间经济规律的高效、有序的经济空间组织形态与空间结构;在微观上,考虑生产、生活和生态等发展模式及地区管理的成本收益,深入认知国土空间开发的综合效益。

    5.3根据用地适宜性评价,确定产业功能分区

    根据城市功能定位分析,对推导出来的主导产业功能根据其历史演变轨迹和产业发展特征进行分析,结合国内、外案例提取影响各主导功能布局的主要因素,用GIS多因子叠加分析和栅格叠加技术进行适宜性评价,得出各类产业功能区发展的适宜地区。

    专栏5-1 《喜果生态产业园概念规划设计》

    规划通过适宜性评价得出地域的自然现状特征:地形变化丰富、场地高差108米,坡度起伏较小,坡度10以下占50%以上,10-25占约30%;综合分析得出用地布局:产业园的项目尽量布置在60米以下,局部建筑结合地形布置,可在制高点打造视觉焦点;休闲农业景观可以布置在大面积的平地;项目尽量布置在坡度10以下的地区;局部建筑沿山坡布置,创造独特的空间感受。

    高程分析图


    坡度分析图

    5.4通过“双评价”确定土地分区和边界线

    承载力综合评价识别土地开发强度分区

    在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间。

    适宜性评价制定城市增长边界

    规划利用用地适宜性评价,结合现状建设用地分布进行空间增长模拟,明确空间增长方向,同时结合现行各项规划用地布局和基本生态控制线,确定城市增长边界控制线。

    6. 小结

    6.1市县级细化“双评价”单位,提高评价精度

    市县级“双评价”以省级“双评价”数据为基础,针对当地资源环境特征,重点围绕划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,划定用途管制分区,优化国土空间格局。

    6.2因地制宜制定“双评价”指标体系和评价方法

    在《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)》的基础上:

    凸显地方特色:充分分析地域的本底资源及导致该地域功能产生并发生演变的主要因素,构建差异化、特色化的指标体系,制定本地化的评价方法。

    结合评价目的:明确评价指标体系选取目的。

    基于生态学基础,选取生态评价因子:评价指标可选取对城市生存运行起关键作用的生态因子。

    6.3形成多层次的“双评价”结论

    “双评价”最终分别形成“承载压力-承载能力-承载潜力”和“分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”的三层次结论,支撑国土空间规划编制。

    6.4“双评价”明确城市发展容量及国土空间底线

    “双评价”的结论和成果可运用于国土空间规划中确定城市发展容量、国土空间底线、制定土地开发边界,判别土地开发强度分区和功能分区等工作。

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