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    国土空间规划背景下,怎么做好农村产业发展的规划

    作者 : 自然资源达人 本文共4532个字,预计阅读时间需要12分钟 发布时间: 2021-01-8 共233人阅读 已收录
    导读

    文章从国土空间规划的特征分析入手,探索阐明了国土空间规划对农村产业发展提出了摸清本底条件、保护与发展并重、刚性与弹性兼具的要求,从而指出新时期农村产业规划从基础分析-目标确定-策略制定-产业引导的四步走路径。

    产业兴旺是乡村振兴的首要任务,也是留住村民、吸引各类发展要素聚集必不可少的因素,是村庄持续发展的内生动力。进入国土空间规划时代,村庄产业发展面临着生态文明建设、高质量发展和现代化治理等新要求,为此,村庄规划需在产业基础分析、产业发展目标确定、产业发展策略制定、产业发展引导几个环节做出有效应对。

    乡村振兴战略的实施,将我国农业农村发展带入新的历史阶段,“产业兴旺”的总要求更是将农村产业发展提上新的高度,并为其指明发展方向。2018年,部门机构改革、国土空间规划体系建立又对村庄发展提出新的规划要求——村庄发展应坚持先规划后建设,坚持节约优先、保护优先,实现绿色发展和高质量发展。基于此,农村产业发展迎来新的局面,探索适应时代要求的农村产业规划新路径,可以更好地实现村庄产业兴旺的目标。

    1、国土空间规划特征

    1.1 国土空间规划是促进生态文明建设的规划

    自工业文明时代以来,我国环境污染愈发严重、生态系统逐步退化、资源保有量进一步减少,已无法满足当前人民日益增长的美好生活需要。因此,十八大以来,党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体框架,要求规划应关注城市与乡村的多元价值属性,包括生态、产业、文化、风貌等。新时代的国土空间规划不能单纯“以物为本”或“以地为本”,抑或单纯“以生态为本”,而要“以人与自然和谐为本”,协调好开发与保护的关系,为生态文明建设提供空间保障。

    1.2 国土空间规划是引领高质量发展的规划

    不平衡、不充分的空间供给无法满足人民对美好生活的向往是国情之一。国土空间规划是实现高质量发展的重要手段,因此以生态文明为导向的国土空间规划并非只关注国土空间的“自然资源”价值,还需注重其“人文社会”价值等多元价值属性,高度重视空间规划“刚性管控”作用的同时,还需谋划空间规划的“发展引领”作用。为引领高质量发展,国土空间规划要进一步推动形成生态空间优质优美、生产空间集约高效、生活空间健康宜居的“三生”空间格局。

    1.3 国土空间规划是国家治理体系现代化的重要组成部分

    “国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的一大目标,而建立国土空间规划体系是实现这一目标的必然要求,对实现高水平的空间治理至关重要。为此,国土空间规划需注重能用、管用、好用。能用,即要明晰各级政府部门事权,明确各级各类规划编管的重点,确保其与当级政府事权相对应,保证国家战略能够层层传导落实下去;管用,指规划编制要因地制宜,充分考虑地方特色,不沿用老思路、不套用新模板;好用,是指国土空间规划要在控制成本的基础上有效运行,提高治理效率。

    2、国土空间规划对农村产业规划的要求

    首先,要把握村庄资源环境禀赋,摸清本底条件。在生态文明建设导向下,村庄规划编制由聚焦土地向聚焦空间资源转变,而村域范围内资源要素种类繁多、关系紧密,为充分利用既有资源,在不破坏的前提下促进村庄产业发展,就必须全面把握村庄现状资源环境情况,摸清摸透现状本底条件,为后续产业布局与规划打好基础。具体可采取以下方式理清村庄资源本底:一是结合第三次全国国土调查成果,对村庄全域土地进行详实的比对核实,摸清“山水林田湖草”等重要资源的分布与数量规模及其开发保护利用状况;二是根据“市县双评价”成果,识别村庄全域的资源环境承载能力和关键限制因素,对村庄资源环境、空间开发特征以及国土空间开发潜力做出分析评估。

    其次,要立足村庄全域空间,结合其他要素统筹考虑产业发展,保护与发展并重。国土空间规划作为“多规合一”的规划,要求各级各类规划坚持全域统筹,统一管控所有要素。村庄规划作为国土空间规划体系中的详细规划,也要贯彻村庄全域国土空间整体管控的要求,全盘统筹村庄生产、生活、生态空间。因此,村庄产业规划并非单纯局限于产业空间这一区域,而要结合村庄其他空间、其他要素,统筹考虑。具体可从以下三方面入手:第一,要充分落实上位规划要求,明晰上位规划对区域产业布局、职能分工的安排,明确本村所处的产业功能区,据此找准未来产业发展的方向;第二,要优化调整村庄产业空间布局,在秉持自然生态不破坏、耕地保有量不减少质量不降低、建设用地规模不过度增加的原则下,优化调整产业用地的布局和规模,为产业发展提供必要空间;第三,要制定细化、具体的产业用地管制规则,包括准入规则、用途管制、负面清单、开发强度等,并采取有效措施确保村民坚守、互相监管。

    最后,产业的布局与引导应兼具刚性与弹性。一方面,村庄产业发展不仅涉及村集体和村民个人的利益,还关系到国家和地方的整体利益。因此,产业规划需采取一定的刚性管控手段,以确保规划的权威性与公平公正。例如,对于村内永久基本农田、历史文化遗产等,就需采取刚性的指标和边界加以控制,确保产业发展不会对其造成损害。另一方面,村庄产业规划在刚性要求得以落实基础上,还需加以弹性考量,即根据不同村庄独特的自然资源、人文风俗、发展条件、村民需求等,引导特色化、本土化产业发展。

    3、国土空间规划背景下农村产业发展的规划路径

    3.1 挖掘分析农村产业基础

    村庄产业基础分析是进行产业规划前的必要工作,其主要基于“三调”成果、现状调研数据、双评价结果以及上位规划要求来进行。首先,需根据上位规划的产业发展相关要求,明晰村庄所处的时空格局——对村庄区位条件、城乡要素供给等方面的空域认知以及村庄所处区域的经济发展水平、市场需求等时域认知。具体来说,空域认知需清楚认识村庄与周边城镇、乡村的空间距离以及各自的发展状况,以此判断所处的经济环境,进而深入探知村庄与周边城乡居民点之间在资源要素、生产生活服务等方面的要素供给关系;时域认知则需要了解地区居民收入水平、消费结构等数据,分析市场需求度。据此剖析村庄在不同层面所承担的产业分工和发展依托,为判断村庄产业发展趋势、挖掘村庄产业发展潜力、选择主导产业提供区域支撑。

    其次,需要综合“三调”和现状调研成果,分析总结村庄全域范围内现有的各类资源要素种类、规模和分布,包括“山水林田湖草”等自然资源和“特色文化、特色民俗、特色风貌”等人文资源,并进行一定的梳理,为下面产业类型、产业规模、产业分布、产业运营等打好基础。同时,辅以“双评价”分析,明晰村庄产业发展潜力、规避相关风险,确保产业规划的可行性。

    最后,村民意见的收集也不可忽视,在调研过程中需开展必要的产业专题问卷和访谈,重点关注村民所倾向的产业类型、运作模式等内容,广纳民意,为后续产业发展目标和策略的确定提供一定参考。

    3.2 确定农村产业发展目标

    村庄产业发展目标的确定应综合上述三个方面的产业基础分析,大体可以概括为以下4点:

    一是提升村庄“造血”功能,积极整合利用村内各类资源,因地制宜地引导产业发展,依托自身优势带动产业的良性循环发展,进而实现村庄产业可持续发展;

    二是增加农民与村集体收入,通过加强现代农业建设,促进村庄产业融合互动,创造更多就业机会,创新更多增收渠道,从根本上带动村民提升生活质量;

    三是提高农业综合生产力水平,通过积极融入区域产业分工,加快农业生产方式转型,促进产业结构调整,并依托既有产业基础大力发展特色产业,同时不忘推进生态农业、品牌农业的建设,以多元手段促进农业综合生产力不断上升;四是要弘扬村庄传统文化,保护并传承发扬村庄物质和非物质文化遗产,在确保其不被破坏的前提下,考虑与村庄产业相结合,以活化利用的方式促使其重获新生。

    3.3 制定农村产业发展策略

    村庄产业发展策略需从村庄现实基础和发展目标出发,结合国土空间规划提出的有关要求而定。首先,产业规划应统筹村庄资源本底条件和国土空间规划的刚性管控要求,夯实传统农业基础。第一步,要落实好上位规划划定的永久基本农田保护红线,统筹安排农林牧副渔等农业发展空间,确保农业生产的基础条件扎实稳固;第二步,要依据现有农业资源,统筹考虑各类农业建设的可行性与综合效益,采取有效的措施引导农业生产向规模化、品牌化、高效化、生态化转变。

    其次,要贯彻国土空间规划“全域覆盖、全要素统筹”的理念,将自然生态、文化、风貌等要素纳入村庄产业规划的考虑之中,推动产业融合发展。规划需将产业发展与当地独特的自然景观、文化风貌、民俗技艺相融合,通过产业集聚、产业联动、技术创新等方式,引导农业生产、农产品加工与销售、农村旅游和服务等有机融合,形成农业为基、特色为魂的农村特色产业,推动村庄产业向复合化、特色化、专业化、规模化转型。

    再次,村庄产业发展既要注重刚性内容的落实,也要留有弹性选择的余地。一方面,要强调村庄产业发展不得侵犯损害村庄生态保护用地、永久基本农田和历史文化遗产,要确保有污染、有损农业发展的产业腾退出去;另一方面,产业规划要因地制宜、因人施策,可以根据各自然村的地形地貌、自然资源、产业基础、村民需求等制定多样化的产业发展类型、产业规模及布局、产业运作模式,以供村民村集体选择。

    最后,在产业规划编制过程中需考虑其可实施性,将产业引导和布局充分落实到行动中去。有效的措施包括制订“近期行动计划”和“实施保障机制”。近期行动计划需要根据既定的目标任务,综合考虑财力、人力和村民的迫切需求,明确近期亟需落实的产业项目的内容、位置、规模、资金筹措、责任部门以及建设时序。实施保障机制则要求采取必要的手段,持续跟踪、监督、评估产业项目的推进状况,确保产业项目的实施朝着目标方向进行。

    3.4 进行农村产业发展引导

    在掌握村庄产业基础、明晰产业发展目标和发展策略之后,需对村庄产业发展进行具体的规划引导,主要包括主导产业选择、产业项目策划、产业空间布局三方面的工作。

    村庄主导产业需依据上述产业发展基础、发展目标和策略来确定,一般可以分为农业主导型、加工主导型、商旅主导型和混合发展型。农业主导型适用于村内农业资源、山林资源丰富、养殖条件良好的村庄,面向村民及周边市场提供绿色农副产品,可采取村民合作社或企业承包的方式来扩大农业规模、提高村民收入。加工主导型针对有特色传统手艺的村庄提出,其产业面向的客户、运作模式和发展目标与农业主导型相似,但输出产品主要为手工艺品、农产品加工和文创产品等。商旅主导型则需要村庄拥有良好的景观资源、人文资源和交通条件,面向周边城镇游客、企业等提供度假观光、餐饮民宿、会晤场所等服务,运作方式多样,包括村民自主、集体合作、企业开发、政府主导等。混合发展型则适用于各方条件均满足的村庄。

    村庄产业项目策划则是产业空间落地的重要工具,策划项目应遵循适宜性、可行性、价值性原则,建立村庄产业发展项目清单,对规划的产业项目进行包装、推介,指明各产业项目的位置规模、运作模式、目标重点。

    继主导产业选择和产业项目策划之后,要进行村庄全域空间统筹,将产业发展需求进行空间落定。村庄产业空间布局应遵循区域协作、全域覆盖、环境保护原则,统筹规划第一、第三产业空间布局,合理确定农业生产区、农副产品加工区、旅游发展区等产业功能区的分布与规模,同时进行相关产业的项目布局。

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