国土空间规划背景下的村庄规划-自然资源达人

导读

村庄规划作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可证、进行各项建设等的法定依据，也是实施乡村振兴战略的重要前提、指导乡村发展建设的基本依据。在2020年这个跃升发展节点，如何把握十四五新时期乡村工作方向，编制具有前瞻性、指导性和落地性的村庄规划，切实服务乡村建设需要，值得探讨。

首先要清晰地认识村庄规划的地位和作用。2019年3月8日，习近平总书记参加全国两会河南代表团审议指出“要补齐农村基础设施这个短板。按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划……”。随后，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号），将村庄规划定位为农村地区的详细规划，自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见》要求各省（区、市）做好新时代村庄规划编制和实施管理工作。

实用性村庄规划是实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可的依据。村庄规划的合法依规编制，是构建国土空间规划开发保护制度的前提，对村域内自然资源载体进行可持续利用管制的依据，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对山水林田湖等所有国土空间要素统一进行分区分类用途管制，有效管制村域内国土空间保护与利用。

实用性村庄规划是保护特色资源，传承历史文脉的需要。实用性村庄规划能更好的深入挖掘村庄历史文化、民族特色、古茶树等特色资源，规划的合理引导、科学管控，能有效指导村庄健康发展，共同构筑“望得见山、看得见水、记得住乡愁”美丽村庄。在村庄规划编制实践中，因村施策，依据村庄特色，确定规划类型。

其次为破解乡村发展面临的问题，实用性村庄规划应从单一的人居环境改善扩充到村庄全域空间重构和环境治理、从最初的只关注农业发展问题转向三产融合发展路径的探索，同时逐渐强调人在村庄规划编制中的重要地位。

那么实用性村庄规划如何编制呢？需要运用“三生融合”、“两山”理论、“共同缔造”三大理念，围绕“用途管制、土地改革、产业发展、集体资产、农民建房” 等六个重点，基于一张数据底图和目标定位要求，将下述的9项任务在空间进行具体融合，形成一张蓝图，指导后续的保护开发和建设。

空间总体布局：以“管制”和“留白”引导用地布局

管制规则。根据村庄发展的目标和定位，确定村庄需要的农业和建设空间，结合上位规划的国土空间用途管控要求，确定本村资源要素的国土空间用途，明确农业、建设（村庄开发边界）、生态空间界限。最后制定资源要素准入和转用规则，完善村级监测制度。

规划“留白”。根据产业发展、宅基地、设施配套、生态保护的需求，结合上位规划需要在本区域落实的项目，确定未来用地需求，通过划定“定空间，不定用途”、“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”三类留白（不超过村庄建设用地总面积的5%），实现规划“留白”。

用地布局。落实上位国土空间总体规划确定的耕地保有量、永久基本农田面积、林地保有量、建设用地总规模等强制性指标要求，根据人口增长与流动规律、村庄分类及村庄产业发展等合理安排全域各类用地的规模和比例，细化与功能结构相匹配的用途结构优化方向。

产业发展规划：一二三产联动打造现代农业体系

根据村庄资源要素，以农业改革为主线，引导农村产业融合发展与新型城镇建有机结合、延伸农业产业链、大力发展农业新型业态、加快农业结构调整、拓展农业多种功能和拓展农业多种功能等六大方面转变，加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，实现由传统农业向现代农业的转变，带动一二三产融合联动发展。

国土综合整治：以土地整治和生态修复推动全域国土综合整治

全域土地综合整治。落实上位规划中划定的“三线”和土地整治范围，对村庄土地进行潜力分析，结合村民意愿，将低效、损毁、未利用、污染、退化土地，纳入土地整治规划，通过农用地整理、建设用地整理和生态保护修复手段，完成村庄全域土地综合整治。

生态保护修复。落实上位规划划定的生态保护红线，结合村民意愿，确定生态用地布局和规模。制定生态用地管理规则，对生态退化、失调、供给能力下降的区域，采取工程和非工程等综合措施修复村庄山水林田湖草。

村民住房规划：以新型信息模拟分析手段助推农房建设管控

根据现在村庄宅基地短缺等问题，采用人口预测法和宅基地“偏离度”分析法，落实“一户一宅”制度，运用全域土地综合整治手段，完成村庄住宅合理布局；针对农村住房风格各异问题，采用无人机倾斜摄影技术，进行现状实景模拟，确定新建住宅风格；最后形成宅基地布局图和住宅高度、面积、样式等，支撑乡村建设规划许可证的发放。

集体资产盘活：围绕农村集体产权改革盘活集体闲置资产

全面深化农村集体产权改革制度，盘活集体闲置资产。需对村域内集体资产进行清查，摸清资产数量及开发价值，采用村集体统一开发或村集体与专业旅游公司共同开发的管理运作模式，结合出租、入股等多种资产流转方式，切实改善村民收入。推广发展休闲农业和乡村旅游，盘活利用闲置废弃资产，实现资源资产化。

设施配套规划：着力补齐城乡一体化配套设施短板

道路交通规划。根据现状情况，村庄道路未硬底化的全部硬底化，并确定道路等级，走向和宽度；有条件的村庄全部通客车，基本建成覆盖县、乡、村三级农村物流网络，逐步实现“建好、管好、护好、运营好”农村公路机制，消除制约农村发展的交通瓶颈，为脱贫致富提供保障。

公共服务和基础设施规划。根据村庄人口规模和服务半径，落实上位规划确定的公共服务和基础设施安排，结合此次疫情和村庄实际情况，医疗卫生设施采取分级分类布局，教育、文化、体育、养老等配套设施，采取新建与改建措施，合理配置与利用空间资源。供水、排水、供电、通信、环卫工程等基础设施需统筹考虑布局，建立基础设施网络，打造健康社区（乡村），实现公共服务和基础设施共建共享。

防灾减灾规划。根据村庄现状情况，结合最新技术，全面清查高陡边坡、获取危岩体空间数据和快速摸清突发塌陷等地质灾害和洪涝隐患，并划定影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾的目标、预防和排除措施以及防控设施与场所，并明确设施的规模和布局，实现查灾、防灾、减灾和救灾一体化管理。