关于“十四五”——乡村发展与建设的“重点着墨”-自然资源达人

导读

2020年11月3日公布的五中全会公报——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（后文简称“十四五建议”）是为了制定国民经济和社会发展第十四个五年规划而制定的纲领性建议和站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，对今后五年乃至更长时间中国社会经济发展做出的行动指南。此次“十四五建议”首次将乡村建设提到重要位置，肯定了乡村建设对于全力推进我国现代化建设的重要意义。本文回顾城乡发展建设的重要时间节点，聚焦乡村，对比凝练从十三五到十四五国家城乡发展与建设的重要动向，以期为规划从业人员提供思考。

01、乡村发展“大事记”

自2002年起，国家对乡村地区的发展越来越重视，从城乡统筹发展到提出优先农业农村发展意见，直到今日《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的核心要旨被列入“十四五规划建议”中，农业农村优先发展被正式提上落地实施的日程。

02、从十三五到十四五

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是我国发展史上极不平凡的五年。站在两个一百年的交汇点，让我们对比回顾十三五建议，当下改变更新了哪些重要论断，又沿承深化了哪些政策？

发展阶段

发展目标，阶段目标已更新为“全面建设社会主义现代化国家”
在“十四五建议”中，已经将我国发展的阶段目标表述从“全面建成小康社会”已更新为“全面建设社会主义现代化国家”。自党的十八大报告首次正式提出“全面建成小康社会”以来，我国集中力量在缩小城乡差距，助力农村脱贫攻坚，而迈进新的阶段，我国的根本矛盾依旧没有改变，我国发展最大的不平衡依旧是城乡发展的不平衡，最大的不充分依旧是农村发展的不充分。“三农”问题依旧是党中央高度关注的问题，我国将长期面对农民消费需求升级、农业结构升级、农村治理体系升级的现实需求，“十四五”期间农业农村现代化和农民的生活质量改善都要要取得明显性的进展。

发展环境，仍然处于重要战略机遇期
从十三五到十四五，我国仍然处于重要战略机遇期；然而由于新冠疫情冲击和国际局势紧张，当今世界正经历百年未有之大变局，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。错综复杂的外部环境导致经济运行的风险加大，同时内部环境也面临压力和挑战。在这种战略机遇期，更要保持社会的稳定，增强防范和化解影响我国现代化进程的各种风险的能力。遭遇各种意外风险时，乡村作为退路，是中国社会稳定可靠的大后方，保持农村稳定为确保社会大局稳定提供有力支撑。

发展理念，发展理念升级为新发展理念
在“十四五建议”中新发展理念被反复提及，共有十次之多，寓意着新发展理念将全面进入贯彻落实阶段。推进农业农村现代化高质量发展是其中一项重要内容。高标准农田建设、智慧农业建设、农业现代化示范区建设等仍然是农业发展的重要领域，其乡村电商、乡村特色产业及配套的物流、通信等基础设施的建设是促进乡村高质量发展的重要内容。

城乡发展建设

从十三五到十四五，从推动城乡协调发展到优先发展农业农村，是认识到城乡发展中，乡村始终处于弱势的一方，我国农业农村的发展依然滞后，农业农村仍然是整个国民经济和社会发展的短板，是不平衡和不充分发展的关键所在。
从十三五到十四五，从脱贫攻坚到全面推进乡村振兴，十四五期间的重要任务除了巩固脱贫攻坚成果，还有一项重要任务就是全面实施乡村建设行动，建议中首次把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。

03、重要动向

从十三五到十四五，通过对比城乡发展与建设在城镇化建设、乡村规划与建设、农村发展的顶层设计及农村发展的可持续等方面，提炼出我国在农业农村发展方面的战略指示。

现代化建设“全面建设社会主义现代化国家”
我国从“全面建设小康社会”到“全面建成小康社会”，再到“全面建设社会主义现代化国家”，未来的一个五年可能也会到达“全面建成社会主义现代化国家”。十四五时期既是沿承，又是新的开始，现代化建设是这个时期的主要任务，其建设最根本的难点和重点也是农业农村的现代化建设，是基于我国目前的根本矛盾作出的判断。

乡村振兴“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”
乡村振兴在学界不是新词汇，但在国民经济和社会发展规划中是首次出现，证明了乡村振兴战略是现阶段关系到全面建设社会主义现代化国家的关键性任务，也是现阶段解决“三农问题”的重要抓手。自党的十九大提出乡村振兴战略以来，其制度框架和政策体系基本形成，为全面实施乡村振兴奠定了基础。

乡村建设“实施乡村建设行动 ”
乡村建设是十四五建议中的新提法，预示了乡村振兴战略到达了全面实施的阶段，围绕提升乡村生活品质，着力改善乡村基础设施和公共服务质量，加强乡村社会治理能力建设，将乡村建设成为与城市有差异无差距的理想家园。

04、趋势总结

在实施乡村建设行动章节，提到“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌”。这给了我们几点重要信息。

县级单位是面向乡村规划与建设实施的重要统筹层面
县城同样也是城镇化的重要载体，2015年6月30日，习近平总书记在会见全国优秀县委书记时谈到，“郡县治，天下安”，“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础”，肯定了县级单位的重要作用。这次十四五建议中提出“强化县城综合服务能力”，也是基于现实考虑、实事求是的做出判断，县城要加强公共服务的承载力，解决进城农业转移人口的就业、居住和生活问题。

县级单位是统筹全域村庄规划、建设的尺度。从城乡关系和空间统筹能力来看，只有县兼具城和乡的双重功能，更能统筹城乡发展空间，促进城乡的融合发展；从规划深度和规划适应性上来看，县级单位具有天然优势，有限的管辖边界又避免了规划深度流于表面，便于推进规划成果的落地实施；从规划传导和规划实施上看，县级单位具有效率优势，县处于省—县—乡三级制中间环节的县充当纽带，起着上传下通，上下利导的关键作用。在县域尺度，从村庄到全县的“自下而上”和“自上而下”对接反馈的效率比较高。此外，在五级行政单位中，县级单位是最后一级具有相对独立财权的行政单位，对乡村地区的公共财政投资都是由县级单位负责下发给乡镇政府执行，其独立的财权决定了其具有统筹资源配置的能力。

因此，对于乡村地区建设发展的具体决策，始于县域层面统筹（市域层面主要由区级单位组织编制村庄布局规划），并通过乡镇级向乡村地区逐步落实。

小城镇建设是促进乡村振兴战略实施的重要抓手
中国城乡“城镇化”的实践表明，小城镇未能完全融入城乡一体化的建设进程，至今72%小城镇的“扩容”规模仍停留于1万人口以下的“非城非镇”阶段。与“由乡到市”迁移相比，“由乡到镇”迁移相对弱化的趋势十分明显。小城镇发展质量整体不高，特别是西部地区的小城镇，规模小，功能少，小城镇的设施水平和第三产业发展严重滞后，有的乡镇甚至只具备行政功能，其空间上也和农村差别不大。因此，小城镇在转移劳动力人口方面吸引力不足，农村的年轻劳动力更愿意直接选择县城及以上城市，这可能成为未来小城镇人口质量和人口结构的“痼疾”。自古以来，农民都有着深厚的恋土情结，鼓励引导农村剩余劳动力人员就近就地就业，增强小城镇的综合承载能力，促进以人为核心的新型城镇化，是扎根于乡土社会的体现，也是实现乡村地区内生发展的重要思路。十四五建议中把乡镇建成服务农民的区域中心，是立足以人为本发展原则的考虑，也是重新建立小城镇为中介的城乡区域发展大局，着眼长远利益来促进城乡之间差异化、协同化发展。

村庄规划是指导乡村建设的重要依据

乡村振兴战略背景下如何着手乡村建设，历来关于乡村地区的重要政策文件无不强调规划先行的重要性，国家层面提出了“乡村振兴，规划先行”的重要指示，十四五建议中也作出重要批示——“统筹县域城镇和村庄规划建设”。乡村建设是一项系统工程，在具体实施中需要明确顶层设计先行、统一的组织机构协调和统一的政策指导。村庄规划是乡村高质量发展的前提，是乡村高标准建设的基础，乡村振兴要少走弯路，就必须抓住“牛鼻子”，在规划上下真功夫。

“乡村建设，规划先行”的相关政策

05、规划思考

2020年末，面对即将展开的十四五规划，和日益增长的乡村现代化发展需求，笔者结合工作室的积累和驻村实践对我国乡村规划和建设提出以下几点思考：

1.乡村规划重在加强县域层面的顶层设计

基于乡村振兴战略的全面实施要求，需要建立“县域层面决策、乡镇域层面落实、村域层面行动反馈”的体系思维，尤其首先要在县域层面做好村庄的分级分类。不仅是为后续村庄建设和规划进行指导，在乡村收缩的大背景下，哪些村子做减量化发展，哪些村子做增量发展，都需要在县域层面基于城乡关系的考虑之上通过宏观调控手段促进乡村地区的有序发展；除此之外，从国家公共投资的角度，在村庄分类的引导下可以有计划、有重点向乡村地区投入。

新型城镇化战略和乡村振兴战略是双轮驱动的两大战略，中国城乡发展的主旋律依然是城镇化。在村庄分类中，撤并搬迁类村庄、城郊融合类村庄和部分其他类村庄未来是促进城镇化发展的主力军，相应的集聚提升类村庄、特色保护类村庄和部分演化成长的其他类村庄是乡村振兴的重点，也是推动我国农业农村现代化的主力军。所以县域村庄发展分级分类规划的构建与完善是推进乡村高质量发展的重要举措，也是国家新型城镇化的客观要求。

2. 乡村建设的主体是村民

笔者所在的北斗工作室基于长期的乡建实践总结出了“调查——规划——设计——建设——运营”五位一体的陪伴式乡建模式，并在杨陵八村、长安区抱龙等村庄得到了很好的映证。笔者在延川共同缔造中，切身体会到乡村建设不是设计师想象中的梦里桃源，乡村的使用主体是村民。“把农村建设的更向农村”的背后，是走入乡村，发现更真实的乡村现实；融入乡村，了解村民真正的发展诉求。除此之外，发挥村民建设主体的作用也很重要，村民建设的过程也是加强对村庄认同的过程，现实中农村基础设施建设往往是由政府包揽施工，村民往往参与无门，久而久之，乡建偏离原本的初衷，消磨村民对于家园的认同感。因此，乡村建设不仅需要探索建立驻村规划设计师制度，更要完善村民参与建设的机制，将乡村自治贯彻到乡村发展的方方面面，打通制约村民共建的制度环节，最终寻求一套系统性，既能落地实施，并能发挥村三委，农民又参与，又融入现代文明的乡建之路。

3.乡村教育是乡村建设的基本面

当下，学界对于乡村建设尚没有统一的定义，也没有形成一套成熟的、具有理论支撑的方法路径体系，各地的乡建模式也在摸索前行，因为乡村建设在实施中往往面对的是更为复杂的乡村现实。近百年来，中国乡村的振兴运动从未停止过，无论是梁漱溟的“乡村建设运动”，还是晏阳初的“平民教育”，都旨在通过教化乡民来振兴乡村。确保乡村建设的高质量，推进全面的乡村教育是基本面，不断提升村民素质和能力更好为乡村建设服务。当前，在乡村建设中，绝大部分村民呈现出缺乏想法、缺乏行动力以及传统小农思想根深蒂固的特征，严重制约了乡村规划的实施。在杨陵乡建中，我们不仅仅局限于物质空间建设，同时进行产业发展培训、村民培训大会培养村民加强对村庄发展建设的关注，发掘乡村匠人培养村民的劳动素质；在延川共同缔造中，多次开展“党建”、“村庄规划”、“乡村建设”等主题夜读班、产业交流大会提高村民的思想素质，组织村民并参与村庄公共空间节点共建培养村民对乡建的信心和能力，培养村民的“主人翁”意识。乡村建设归根结底是通过乡村教育实现乡村现代化的过程，这是百年前乡绅先贤们实践的经验总结，也应该成为今天乡村振兴的共识。