新时期国土空间规划行业与机构转型发展研究

导读

2018年，随着《国务院机构改革方案》的出台，国家正式组建自然资源部，整合相关空间规划的编制和管理职能，建立统一的国土空间规划体系并监督实施。这一变革必将对我国的城乡规划机构建设与行业发展产生重大和深远的影响。因此，本期“规划师论坛”栏目以“城乡规划机构建设与行业前景”为主题，探讨新时期城乡规划机构与行业面临的挑战、变革趋势、发展契机、转型方向和应对策略等，以供读者参考。

作者浙江省城乡规划设计研究院江勇，浙江省城乡规划设计研究院规划技术总监陈伟明在《规划师》2020年第13期撰文，自然资源部成立以来，空间规划领域的相关规划从传统的城乡“多规并存”转变为“多规合一”型国土空间规划，与此对应的国土空间规划行业也面临着规划体系重构、发展导向转变、规划职能变化、规划学科融合及规划技术更新等诸多挑战，呈现出蓝图式规划与综合研究相辅相成、规划设计与规划管理协调融合等发展趋势。因此，需要国土空间规划行业适应总体发展趋势，实现融合发展、拓展发展、品质发展、集成发展、综合发展、开放发展与智慧发展，建设集规划研究、规划咨询、规划智库于一体的深度参与和持续跟踪地方发展的综合服务机构，通过培育“广视野复合型”与“专精聚焦型”人才、开发集成性与互通式综合数据服务平台、完善国土空间规划技术标准及管理体系、创新国土空间规划编制技术方法等推动国土空间规划高质量编制与高水平管理。

一、国土空间规划行业与机构转型发展的背景和趋势

（一）发展背景

1.规划体系重构，从“多规并存”向“多规合一”转变

随着“五级三类”国土空间规划体系的构建(图1)，原有城乡规划、国土规划、生态保护规划被整合成“多规合一”型国土空间规划，规划类型和数量减少，原有规划之间相互矛盾、相互交叉的问题得到缓解。此外，国土空间规划体系将对规划编制方法、编制手段提出新的要求，对规划设计机构的知识储备、人才储备和技术储备等方面提出新的挑战，这就需要全面深耕拓展、聚焦聚力，更好地适应规划行业发展需要。

2.发展导向转变，从粗放扩张向精明增长转变

现阶段我国城镇化由粗放式向高质量方向转变，城乡规划建设也更加聚焦精明增长。首先，城乡空间布局将更加关注城镇开发边界、生态保护红线和基本农田保护红线等刚性管控要求，以及生产、生活、生态全面融合，促进集约内涵式发展。其次，空间规划将更加关注存量空间优化，实施精细化设计，推动功能升级与有机更新；更加关注宜居社区、众创空间与公共空间；更加注重满足城镇居民需求，持续提升空间品质与发展质量。

3.规划职能变化，从物质空间规划向政策管理转变

城乡规划及其他空间规划融入国土空间规划，由自然资源部门实施统一管理，通过空间规划实现空间层面规划的图数统一。同时，空间规划与规划管理、督查、评价深度融合，基于管控指标、管控边界及管控规则等内容，实现了从规划向政策管理方向的转变和规划管控能力的全面提升，有力保障了规划实施成效。

4.规划学科融合，从城乡规划学科向人居环境学科转变

国土空间规划对山、水、林、田、湖、草等全部空间资源开展系统规划，原有聚焦城乡空间利用的规划学科知识储备需要进一步拓展，复合生态环境、经济产业、土地利用、公共治理和大数据等内容，从相对单一的城乡规划学科向综合的人居环境学科方向转变，使得学科范围更广泛、内容更丰富、内涵更广阔，并整合与人居环境相关的内涵、领域及内容，为空间规划提供重要的学科知识储备。

5.规划技术更新，以人工智能、大数据推动规划信息化与集成化

随着5G网络建设及新基建的推进，信息技术持续快速发展，对经济产业发展模式、人们行为方式、空间使用方式及规划编制方式都产生了深远的影响，腾讯、百度等互联网企业也开始运用大数据手段研究城市。在此背景下，空间规划编制需要密切关注新技术带来的生产、生活方式的变化，评估其给空间组织模式带来的影响，运用大数据等信息技术辅助规划编制，不断优化空间布局，提升规划的科学性与合理性。

（二）发展趋势

1.规划体系——蓝图式规划与综合研究相辅相成

原有城乡规划注重蓝图式描绘，重点突出城乡空间结构组织及整体空间布局，国土空间规划注重整体空间结构逻辑的梳理及各类要素的综合支撑，需要对“三区三线”管控系统、城乡生态保护与生态修复等内容开展充分研究，在此基础上做出整体空间布局、功能结构等方面的优化安排，形成系统性、科学性较强的空间规划成果。

2.规划学科——城乡规划与相关专业协同整合

国土空间规划涉及城乡规划、环境保护、土地管理和经济产业等多个专业，需要多领域、系统化的知识储备。一方面，需要各专业理论的深入融合，构建系统化、综合化的适用于国土空间规划的相关理论与方法；另一方面，需要在规划专题研究、规划方案制定和规划设计评审等各个环节加强多专业协同，通过多专业、多视角研究，提升规划编制的科学性与合理性。

3.规划设计机构——内部部门融合拓展

规划设计机构原来承接的是传统的城乡规划业务，往往采用总体规划、控制性详细规划、城市设计与专项规划等专业性强、分工明确的机构设置方式。面向国土空间规划提出的多专业要求，原有专业性规划设计所向综合性国土空间规划设计所转型，需要组建多专业多领域的规划设计研究队伍，构建以国土空间规划为核心的规划部门架构，以此链接各类专项规划及规划研究，融合拓展规划设计相关人员队伍，充分保障国土空间规划的编制质量。

4.规划管理——规划设计与规划管理协调融合

国土空间规划编制的核心目的是推动国土空间规范化管理，具有较强的政策与制度导向，并且规划编制需要综合考虑规划管理的需求，充分对接国土空间规划管理方式、管理手段及管理要求，将关键性管控要求、管控指标细化为规划管理与规划监测要求，持续推动主要管控指标落实到位。

二、适应国土空间规划体系架构的规划行业转型方向

（一）融合发展——促进国土空间规划与城乡发展各环节深度融合

随着国土空间规划体系的建立健全，国土空间规划将全面融入生态、经济、文化和社会等领域，发挥更重要的作用。在生态保护方面，强化山、水、林、田、湖、草生态要素保护；在经济发展方面，优化产业功能布局，推动产业与城市在功能配置、基础设施、公共服务等方面深度融合；在文化传承方面，统筹历史文化传承、保护与利用，建设特色公共空间体系及人文历史传承体系；在社会治理方面，运用智慧化管理方式，提升综合治理能力和治理水平。在与各环节深入融合的过程中，不能以简单的技术工具、技术手段来对待空间规划，需要强化空间规划的底线思维，保障生态安全与公众利益，发挥多领域多层面协同效应，提升各类资源的综合利用效率(图2)。

图2 国土空间规划与城乡发展深度融合示意图

（二）拓展发展——实现物质空间设计与社会综合治理并行推进

未来国土空间规划的发展，一方面仍将聚焦以物质空间为核心的规划设计，包括具有刚性管控特征的管控线体系，同时涵盖与物质空间密切相关的用地功能布局、基础设施配置、公共服务配套、居住空间配置、产业功能配套和公共空间提升等内容，原有的以物质空间为对象的城乡规划尤其是详细规划和专项规划的相关理念、主要理论、技术方法及表达方式等仍可以发挥其作用，需要进一步开展精准化管控与精细化设计；另一方面，聚焦规划管理与社会治理，将国土空间规划转化为相关的政策或制度，规范空间管控，同时开展生态修复、公众参与、公众利益和资源效率评估，将自上而下与自下而上相结合，提升综合治理水平。

（三）品质发展——推动城镇开发边界外部土地严格管控与内部土地高效利用

随着城镇开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线的精准划定，未来城镇开发边界外部将实施严格管控，内部将聚焦土地高效利用。一方面，全面优化用地功能布局，聚焦创新引领与特色发展，协调生产与生活空间布局，发展符合地方资源禀赋和产业基础的高质量制造业及特色休闲旅游等服务业；聚焦高品质生活，打造5分钟、10分钟、15分钟生活圈，建立健全全民覆盖、普惠共享的优质公共服务体系，塑造由尺度宜人、富有特色的街道空间、广场空间和滨水空间等构成的城市公共空间体系。另一方面，持续推动功能升级，明确需要开展有机更新的区域，提出总体要求、主要目标、改造方式与改造举措，加强对节点、轴线、天际线、街道景观和开放空间等的管控与优化设计，进行面向操作层面滚动实施的存量改造引导，提升城市品质。

（四）集成发展——集成多种技术与多项载体，推动国土空间高质量规划管理

国土空间规划作为“多规合一”型综合规划，涵盖多专业多领域。一方面，作为集成自然资源全要素的规划，国土空间规划要求对国土资源与土地利用方式有深入理解，确保适应资源要素综合承载力，并符合各类用地的内在使用逻辑。同时，需要搭建技术平台，通过国土空间协会等专业组织开展培训，组织专家对重点、难点问题开展研讨，加强不同专业技术人员之间的相互交流，共同探讨国土空间规划编制与管理难题。另一方面，面对复杂的巨型城市和不断变化的多样需求，需要全面把握城市动态演进的规律及城市居民的行为需求特征，开展多维度、综合性城市体检，深入介入城市发展及运营，提供信息服务、政策设计和运营咨询等综合服务，实现渐进式改善提升。

（五）综合发展——建构以城乡规划学科知识体系为核心的空间规划学科体系

传统的城乡规划学科在对城乡发展规律的认知、城乡空间结构的优化及城乡建设品质的提升等方面积累了丰富的经验。以城乡规划学科知识体系为主线，区域规划进一步向国土空间全要素管控方面拓展，详细规划进一步向建筑学方向拓展，复合生态学、管理学、社会学和资源科学等学科知识，拓展、延伸治理和管理等内容，构建符合全域管控的国土空间规划体系，实现从技术工具向政策手段的转变。同时，全面贯彻公众利益、群众参与、多元包容及社会公平等理念，并将这些理念融入国土空间规划学科价值观体系与工作方法体系，促进国土空间规划学科高水平发展。

（六）开放发展——集聚吸引不同学科及不同知识架构的复合型人才

空间规划的体系性和综合性强，规划的落实与完善需要有不同背景、不同知识架构的人才共同进行实践探索。一方面，传统城乡规划专业人才需要不断完善知识体系，进一步加强对土地利用、生态保护、政策制定和绩效评估等方面知识的学习；同时，需要有经济产业、生态环境、社会管理与公共环境等方面的人才参与国土空间规划体系的建设。另一方面，尤其需要统筹全局、协调各相关专业的复合型人才，重点把控国土空间规划的总体要求及关键环节，为各类规划提供高品质的定制化服务，综合提升国土空间规划编制与管理水平。

（七）智慧发展——构建智慧管理平台及智慧服务体系

作为面向规划编制与实施监督的体系，国土空间规划体系具有智慧化规划的可感知、自适应特征。一方面，需要将物质空间相关资料信息化、数字化，构建可视化、可计算、可编辑的数字化空间体系，并基于数字空间开展规划编制及实施监督；另一方面，需要构建智慧服务平台，运用数字平台集成规划设计成果、量化传导指标，并开展规划监督、实施规划反馈、推动仿真模拟，实现全周期监督管理，构建可量化、可传导、可监督的复合型智慧化服务系统，促进国土空间综合管理水平的提升。

三、适应国土空间规划体系的综合智库建设

（一）建设以规划研究为支撑的研究型规划设计机构

面向国土空间规划的新形势、新要求，应推动规划研究与规划设计有机复合，以规划研究成果服务规划设计，以规划设计蓝图落实规划设计成果，打造规划研究先行、规划设计支撑的综合性规划设计研究院。重点加强3个方面研究：一是聚焦国土空间重点要素研究，开展重要生态要素保护、关键生态资源使用及生态承载力评估；二是聚焦规划设计成果价值评估，定期开展成效评估、绩效评判，评估现状与目标的差距，寻找问题，明确对策，谋划前瞻性研究、发展战略研究等专项规划；三是对规划设计重点、难点内容开展专题研究，在方法、手段和结论等方面对空间规划形成有效支撑，不断拓展丰富规划设计成果(图3)。

图3 适应国土空间规划体系的综合智库示意图

（二）建设面向政策管理的规划咨询服务机构

国土空间规划注重规划设计成果的实用性及对规划管理的支撑效应，需要将规划设计成果转化成具体的操作手册或管控指引，因此规划设计机构需要考虑与规划管理要求充分衔接，建设面向规划政策和管理的咨询服务机构。一方面，加强多层面沟通协调，与规划管理部门、公众及各类利益主体充分沟通以寻求共识，加强政策协同以寻求规划协调；另一方面，增强规划设计向规划管理转化的能力，将规划设计成果转化为相关政策、管理规定或管理要点，增强规划设计成果对实际工作的指导作用，增强智慧化平台综合支撑能力，实现规划设计成果平台与规划管理平台的对接，打造规范化成果管理系统与系统化规划监测系统，实时监测实施成效，提升综合服务能力与服务水平。

（三）建设深度参与地方发展的战略咨询机构

国土空间规划具有层层递进、层层指导的特点，同时具有长期性及动态监测的要求，需要规划设计单位长期跟踪、深度参与，重点需要加强3个方面工作：一是全面拓展市场，通过宏观层面或上位空间规划编制，全面积累信息数据与基础资料，加深对区域发展的认知，拓展延伸至下一层次空间规划及相关规划，提升规划设计机构的整体影响力；二是深耕地方市场，在有基础的规划设计市场深入积累，滚动编制各类空间规划及专项规划，持续跟踪服务，不断积累市场优势，形成有竞争力、有影响力的规划品牌；三是深度参与地方发展，在持续跟踪服务的基础上，形成对区域发展有价值的认知，持续为地方发展提供优化建议，实现规划市场拓展与地方发展共赢。

（四）建设面向规划设计领域的综合服务机构

发挥规划设计机构的人才优势，积极参与国家及省市重大战略，聚焦重点、热点问题，搭建技术服务平台，开展技术攻关，建设专业型智库，重点把握4个方面：①搭建技术攻关平台，深度参与各类标准、导则、规范的制定，明确相关技术要求，规范规划编制与管理；②搭建技术创新平台，聚焦新技术、新方法的应用与推广，实现信息技术与规划设计的融合，构建空间规划基础数据和规划成果数据库；③搭建综合交流服务平台，开展多形式技术研讨、学术讲座、公众参与和社会服务等活动，推动多方参与；④搭建规划管理服务平台，实现规划成果法制化、政策化、指标化，提供高质量规划服务供给及规划成果转化支撑，协助开展空间规划技术成果的技术审查、动态维护及实施评估工作。

四、国土空间规划综合支撑体系构建

（一）培育“广视野复合型”与“专精聚焦型”人才

国土空间规划需要具有复合知识体系的规划设计人才。一方面，城乡规划学科要继续做好专而精的人才培养工作，持续推动国土空间规划所需要的区域空间治理、物质空间设计和土地利用管理等向精深方向发展，同时优化规划设计人才队伍，补充土地规划、经济产业、环境保护、社会管理和艺术设计等方面人才，在规划研究、规划编制及跟踪服务方面形成常态化服务能力；另一方面，城乡规划学科要注重培养具有广视野的规划设计人才，具备交往、沟通、逻辑分析能力以及长远发展理念、大局观的复合型人才，使其能够胜任国土空间规划相关研究策划以及国土空间规划编制完成后的政策设计和实施推进工作。

（二）开发集成性与互通式综合信息服务平台

围绕服务规划监督管理的要求，一方面，打造综合性信息服务平台，集成国土空间相关的调查、监测、遥感等方面的数据，整合其他部门、社会行业、互联网和物联网等相关数据，经筛选审核后，汇集到国土空间信息平台，在数据格式、文件制式等方面与规划管理平台充分对接融合，便于规划数据入库管理使用；另一方面，多方参与、多部门协同，建设面向智能分析、智能监管和智慧审批的服务平台，集成拓展应用，打造互联互通、智能协同的综合服务体系，推动协同管控、动态监测与实时评价，实现从宏观引导向中微观管控的精准传导。

（三）完善国土空间规划技术标准及管理体系

为高质量推动国土空间规划与管理，需围绕国土空间规划统筹、整合各类相关技术要求，完善各级国土空间规划编制技术标准、导则、指南等，明确国土空间规划的基础数据、基本要求及主要规定。同时，加强规划编制与规划管理的衔接，顺应规划管理需求，将规划管控边界、区域落实到具体管理规定，解决从规划编制向规划管理过渡的“最后一公里”问题，让规划设计成果更好用、更有用、更实用。

（四）创新国土空间规划编制技术方法

一方面，通过大数据信息技术增强对规划设计成果的支撑，运用数据服务平台一体化开展规划编制、规划评价与规划监测，提升规划编制的科学性；另一方面，创新规划编制方式，在“五级三类”国土空间规划体系基础上，开展国土空间规划编制探索以及各类专项规划、专项研究创新，不断拓展国土空间规划体系的广度和深度，优化规划编制方法，做到“开门编规划”，充分征求公众、利益相关群体及使用者的建议，推动各相关主体充分参与规划编制全过程，增强规划编制的适用性。

五、结语

国土空间规划体系“五级三类”的总体体系架构基本形成，推动了规划体系从“多规并存”向“多规合一”方向转变，促进了规划职能从物质空间类型规划向政策制度方向转变，随之带来的是学科和技术手段的变化，城乡规划学科逐步向人居环境学科过渡，人工智能、大数据等推动国土空间规划向信息化、集成化方向发展。未来国土空间规划行业将实现空间规划与城乡发展各环节各领域深度融合、物质空间设计与社会综合治理并行推进、开发边界外部严格管控与开发边界内部土地高效利用、智慧服务平台发展与智慧治理全面推动等。规划设计机构要全面应对国土空间规划体系及国土空间规划行业的变革，建构以城乡规划学科知识体系为核心的空间规划学科体系，集聚吸引不同学科、不同知识架构的复合型人才，努力打造复合规划与研究、持续跟踪服务于地方国土空间规划及管理的专业智库，深度参与地方发展，实现规划院的转型发展与自身价值。